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论文写作模式-审判委员会讨论的程序化改造
时间:2021-04-12 11:56:38

  随着“以审判为中心”的司法体制改革的深入,发挥审判作用的审判委员会讨论制度亟待健全和完善。然而,在目前保留审委会的基础上,《中华人民共和国人民法院组织法》和相关的指导法院审判工作的文件都没有对审委会讨论决定案件的程序进行细化,审委会讨论机制依旧存在行政化的现象。本文首先通过对比司法与行政的区别,分析了审委会的内部构成、讨论的案件范围、议事机制与决策理由的行政化问题。其次,本文从审判权运行机制和当事人的角度阐述了审委会讨论行政化的影响;而对审委会“去行政化”的方式在于对其进行程序化改造。本文第三部分从优化审委会委员任职制度、敏感案件由审委会成员组成超级合议庭审理、专业委员会以审理制方式讨论重大、复杂、疑难案件、充分说明审委会决定及其理由等四个方面提出审委会讨论程序化改造的对应举措。

  审判委员会制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分,也是本次司法体制改革关注的焦点。随着深化司法体制改革工作精神的逐步贯彻落实,司法实践对审委会的存废之争给出答复,审委会制度得到了保留;因而,取消审委会的观点[关于取消审委会的“废除论”的代表观点,参见贺卫方:《适时取消“审判委员会”》,《中国改革》1999年第5期;肖建国,肖建光:《审判委员会制度考——兼论取消审判委员会制度的现实基础》,《北京科技大学学报(社会科学版)》2002年第3期。]不符合目前司法体制改革的政策。在综合各地审委会制度改革经验的基础上,2018年修订的《中华人民国共和国人民法院组织法》(以下简称《人民法院组织法》)首次在法律层面为法院审判组织设立专章,明确了审委会的职能、议事规则和公开机制等基本内容;2019年8月颁布的《最高人民法院关于健全完善人民法院审判委员会工作机制的意见》(以下简称2019年《意见》)对审委会的职能定位和运行机制做出了一定的细化,以解决审委会制度长期以来存在的“审者不判,判者不审”的问题。然而,审委会的组成结构、讨论程序依旧没有得到细致规定,对于审委会讨论决定案件的范围,《人民法院组织法》和2019年《意见》的规定也出现了不同之处。《人民法院组织法》规定,审委会讨论决定“重大、疑难、复杂案件”的法律适用问题[《人民法院组织法》第37条规定,审委会的职能有(1)总结审判工作经验;(2)讨论决定重大、疑难、复杂案件的法律适用;(3)讨论决定本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书是否应当再审;(4)讨论决定其他有关审判工作的重大问题。];2019年《意见》则规定,“涉及国家安全、外交、社会稳定等敏感案件和重大、疑难、复杂案件”应当提交审委会讨论决定[2019年《意见》第8条规定,各级人民法院审理的下列案件,应当提交审判委员会讨论决定:(1)涉及国家安全、外交、社会稳定等敏感案件和重大、疑难、复杂案件;……。]。后者的规定延续了《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》(以下简称《四五纲要》)中的方向[《四五纲要》第32条规定,除法律规定的情形和涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件外,审判委员会主要讨论案件的法律适用问题。],将敏感案件的事实认定与法律适用均包含在了审委会讨论范围之内。另外,审委会讨论案件的决策模式也没有详细规定;尽管其决策理由对合议庭和法官有着实质上的约束力,属于实质上的裁判理由,但却不体现于裁判文书中。

  结合司法体制改革的现状,近几年的研究从“改良审委会”的方向探讨审委会改革问题,主要有如下几种观点:第一类为,改革审委会的主要方式应当是限制审委会的职能,转变其角色定位,即审委会应当着重发挥宏观指导功能,逐步减少乃至取消对案件的讨论和决定[参见徐向华课题组:《审判委员会制度改革路径实证研究》,《中国法学》,2018年第2期;四川省高级人民法院课题组,王海萍:《司法改革中地方法院审判委员会宏观指导职能的重置——基于C省审委会制度运行的实证分析》,《理论与改革》,2015年第6期。];第二类为,审委会的主要问题并不是“行政化”,而是审判权运行秩序的紊乱,审委会讨论制度不应当被减弱[参见顾培东:《再论人民法院审判权运行机制的构建》,《中国法学》,2014年第5期。];第三类为,保留审委会讨论功能,但应当限制审委会讨论范围,审委会只讨论重大、疑难、复杂案件[参见曾新华:《审判委员会讨论决定权的法教义学阐释》,《法学杂志》2019年第11期。];第四类为,完善审委会议事机制,以庭审化方式改造审委会讨论制度,完善审委会议事制度[参见刘练军:《法定法官原则:审判委员会改革的新路径》,《北方法学》,2018年第6期;张卫彬:《审判委员会改革的模式设计、基本路径及对策》,《现代法学》2015年第5期。]。其中,对审委会进行庭审化改革的主张颇具代表性。

  然而,目前的研究或者抛弃了审委会讨论事实认定问题的现实和必要性,或者依旧秉持司法应当谨慎、被动、渐进的观点,没有触动改革中法官责任与法官独立(审判权独立行使)的矛盾、也没有解决实践中院长和副院长的行政责任与其审判职责的矛盾。因而,本文以审委会讨论决定的行政化现象为切入点,深入思考审委会的组织结构、讨论案件范围、议事机制和决策模式中的行政化问题和这些问题对司法带来的影响,并着重针对这几点问题,从程序上提出对审委会讨论的改造措施,将审委会委员的审判职责与其行政职责厘清,以期从程序上真正实现审委会讨论的“去行政化”。

  一、审判委员会讨论案件的行政化问题

  行政化,指以行政方式进行运作。司法行政化,即以行政的目的、构造、方法、机理及效果取代司法自身的内容,形成以行政方式操作的司法。[龙宗智,袁坚:《深化改革背景下对司法行政化的遏制》,《法学研究》,2014年第1期,第132页。]审委会讨论案件行政化是司法行政化在法院审判活动中的一个重要表征。因而,从司法角度讲,审委会讨论案件的行政化,指的是审委会的内部人员构成、讨论的案件范围、议事机制等与行政机关的各个方面有着较为相似的特点,从而使得其表现出了行政化的现象。

  (一)人员构成单一化

  审委会的委员组成结构具有较明显的单一化现象,委员基本上都在法院中负有行政管理职务。尽管2019年《意见》只规定了院长和副院长是审委会的固定组成人员,其余的审委会委员为资深法官即可[2019年《意见》第5条规定,各级人民法院设审判委员会。审判委员会由院长、副院长和若干资深法官组成,成员应当为单数。],然而,在实践中审委会委员构成趋向固定化与单一化,其组成结构一般为各级人民法院院长、副院长、法院党组成员以及各业务庭的庭长等。以天津市北辰区人民法院公示的审委会人员组成为例,该法院审委会由院长、副院长、三位党组成员兼副院长、两位业务庭庭长、执行局局长、研究室主任、调研室主任、一位党组成员和两位专职委员组成。[天津市北辰区人民法院-法院概况-审判委员会组成:http://tjbcfy.chinacourt.gov.cn/article/index/id/MzQrNzAwMjAwMSACAAA.shtml。]可见,尽管法律上仅规定了审委会委员必须为员额法官,但是实际上委员选任范围基本局限于法院领导和各个部门的负责人。

  审委会组织结构的单一化体现了行政权运行中主体具有行政职业性的特点。在一个行政机制中,行政主体具有职业上的行政性;但司法系统中,司法主体具有的是专业上的法律性。从事行政活动的人员不需要学习法学理论,而从事司法活动的主体应当是专业的法学精英。尽管审委会成员均为员额法官,但是不能保证他们都具有高法学素养;这是因为,法律没有详细规定审委会委员的选任程序。选任缺乏法定程序也体现了行政不以程序正义为优先的特点:司法强调选任人员时应当程序正当,而行政强调选任人员的实质结果。从选任结果来看,各业务庭庭长普遍具有深厚的专业基础;然而从选任过程来看,委员的资深法官身份并没有法定选任程序保证。

  审委会组织结构单一化、委员普遍为行政领导的现象,使得合议庭执行审委会决策异化为了“执行命令”、院长签发审委会讨论决定案件的裁判文书的行为异化为了“行政决策”。通常,行政系统以官僚层级分级,故而下级执行上级的命令,是出于双方行政等级不同;而司法系统以审级分工,法官遵循审委会的裁判是因为审委会具有最高审判组织的地位。一方面,在实践中合议庭对审委会决策具有心理依赖,二者之间的垂直结构更像是行政系统中下级和上级之间的服从命令关系:由于审委会委员基本为行政领导,合议庭依赖他们的行政地位并服从他们的命令以减少决策压力。另一方面,审委会讨论决策后,院长需签发审委会讨论决定案件的裁判文书。在裁判文书签署制度改革后,院庭长一般不再签发本人未参加审理案件的文书、禁止院庭长在个案中发挥实质影响力,但是法律却对审委会讨论案件的情况作出了除外规定;可见,此时院长的签发行为依旧被归类为审判监督管理职责之中,并且与审委会讨论案件一样,保持了实际上的“行政决策”属性。

  (二)讨论案件范围关注社会影响

  目前,审委会主要讨论的是两类案件,一是重大、疑难、复杂案件,二是涉及国家安全、外交、社会稳定等敏感案件。[2019年《意见》第8条各级人民法院审理的下列案件,应当提交审判委员会讨论决定:(1)涉及国家安全、外交、社会稳定等敏感案件和重大、疑难、复杂案件;(2)本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书等确有错误需要再审的案件;(3)同级人民检察院依照审判监督程序提出抗诉的刑事案件;(4)法律适用规则不明的新类型案件;(5)拟宣告被告人无罪的案件;(6)拟在法定刑以下判处刑罚或者免予刑事处罚的案件;高级人民法院、中级人民法院拟判处死刑的案件,应当提交本院审判委员会讨论决定。]其中,对敏感案件的讨论尤其体现了审委会审判活动中长期以来的行政化特点。

  首先,法律文件对于“重大、复杂、疑难案件”概念的解释体现了行政不确定性的特点。2019年《意见》采取了列举案件类型并概括的方式,以减少审委会讨论案件数量,限制审委会讨论范围。然而,“列举和概括”模式不仅有兜底条款,更是以不确定法律概念解释不确定法律概念,仍旧没有明确案件的具体范围,只是强调了几类审委会重点讨论的类型。从2019年《意见》列举的几类案件来看,除了敏感案件,其他款项中的案件类型都是最高法对“重大、疑难、复杂案件”进行的类型化;但“重大”、“疑难”、“复杂”这些词语包含很多不确定的法律概念,法官在提交到审委会时,也会考虑到案件涉及的社会道德概念。

  其次,敏感案件体现了审委会长期以来对社会矛盾的关注。尽管限制审委会讨论范围、聚焦审委会的职能于宏观指导的呼声很高,然而审委会讨论案件范围一直包含敏感案件。在《四五纲要》中,审委会讨论除法律规定的情形和涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件的事实认定问题;这个立场为2015年《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称2015年《意见》)采用。2019年《意见》不仅延续了审委会讨论决定“涉及国家安全、外交、社会稳定等敏感案件”的规定;而且,《人民法院组织法》规定的是“审判委员会履行下列职能……”,但2019年《意见》则规定为“审判委员会的主要职能是……”。二者的差别,体现出最高院坚持在实践中保留审委会对敏感案件的讨论决定权。另外,敏感案件也是本次司法责任制改革关注的重点案件类型,2015年《意见》中指出院长、副院长、庭长对疑难、复杂且在社会上有重大影响等的案件可以提交审委会讨论。

  审委会讨论敏感案件具有行政权运行中的应变性和社会倾向性。行政权在发展与变化的社会情势中具有应变性,司法权则具有稳定性;行政权在它面临的各种社会矛盾面前,其态度具有鲜明的倾向性,而司法权则具有中立性。[孙笑侠:《司法权的本质是判断权——司法权与行政权的十大区别》,《法学》1998年第8期,第34-35页。]敏感案件往往案情复杂,广受关注,与社会形势有紧密联系。对于此类案件,法官不仅面临着审判者负责的法律责任,还面临着道德责任、政治责任等来自多方面的压力;社会对敏感案件的舆论监督可能会帮助展现一个更完整的案件事实,也可能由于对案件的妄加评论而不公正地干涉案件结果。在极易引起争论的案件事实审理过程中,法官背负着来自不同方面的重大复杂的压力与责任,这也对法官的理性克制和专业水平有很大考验。审委会则会更多地考虑案件的社会影响和其可能导致的社会矛盾,为法官转移社会道德责任提供了可能。

  另外,2015年《意见》强调,院庭长监管“涉及群体性纠纷,能影响社会稳定的案件”[2015年《意见》第24条规定,对于有下列情形之一的案件,院长、副院长、庭长有权要求独任法官或者合议庭报告案件进展和评议结果:(1)涉及群体性纠纷,可能影响社会稳定的;(2)疑难、复杂且在社会上有重大影响的;(3)与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的;(4)有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的。],而院长可以提交案件到审委会讨论。可见在实践中,即使案件事实清楚、法律关系简单,但一些敏感案件可能涉及到特定社会问题、甚至容易引起信访,审委会也会进行讨论;即在法律适用之外,关心案件的政治效果与社会效果。在一些地方法院的文件中,也会着重指出审委会讨论涉诉信访的案件。[《吉林省高级人民法院审判委员会工作规则》第7条第八款民事、行政专业委员会研究决定……涉诉信访终结审查的民事、行政、执行、国家赔偿案件。]

  再次,审委会讨论敏感案件体现了行政谨慎小心的特点。行政对决策标准十分谨慎小心,而司法强调法官在判决中的自由裁量权。在一个科层式的行政权力组织中,如果某人不可避免地要采取独立行动、但是相关事项却没有决策标准,那么他必须谨慎行事,极端节制,最好是交由这个科层等级的最高级别者来做出决策。[MirjanDamaska,StructuresofAuthorityandComparativeCriminalProcedure,YaleLawJournal,1975(03),pp.507-508.]重大、疑难、复杂案件与敏感案件常包含不确定的法律问题,所以相关的决策标准有尚未统一的可能性。出于对这些案件的谨慎态度和社会结果思量,法官倾向于将案件的审判交由一个更高级别的审判组织,从而将考量政治因素和社会影响的责任转移到审委会。审委会制度被法官视为一个定“纷”止争、承担集体责任的终端。就法官个人而言,一旦案件经由审委会讨论决定,万一以后案件出现了问题或是不良影响,承办法官本人需要承担的责任相对减少;就审委会委员而言,委员集体讨论并作出决定,责任也会相对分散到每个委员之上。甚至,对于确实可能导致社会后果并可能导致社会责任的重大案件,委员会也会寻求上级法院的指示或与当地政府沟通。简而言之,委员会在总体上制造了一个“责任黑洞”。[XinHe,BlackHoleofResponsibility:TheAdjudicationCommittee’sRoleintheChineseCourt,LawandSocietyReview,2012(04),p707.]

  (三)会议制的议事机制

  首先,案件提交到审委会讨论的机制体现了行政权运行中的主动性与积极性。行政具有主动性,司法具有被动性;行政权积极管理行政事务,而司法权在审判活动中秉持不告不理的原则。目前,案件提交到审委会主要有两种方式:一种是合议庭提请审委会讨论,一种是合议庭没有提出申请,但院长认为有必要的也可以提请审委会讨论。这两种方式都体现了审委会讨论的主动性。虽然审委会并非主动提出由自己讨论案件,但是这也是一种对当事人权利的积极干预。

  其次,在案件提交到审委会后,审委会以会议制对案件进行集体决策、且当事人不参与审委会讨论过程的会议讨论方式体现了行政内部性的特点。行政具有内部性、秘密性,而司法具有公开性;行政以单方决定的会议机制为决策方式,而司法以各方参与的审理活动为决策方式。目前,司法责任制改革呼吁法院审判组织应当“以审判为中心”,而审委会作为个案审理的组织,依旧以集体决策、开会研究为形式,当事人不参加审委会讨论;这种集体领导的形式也为2019年《意见》所保留。目前,审委会会议议事程序不区分敏感案件和重大、复杂、敏感案件,会议有大体四个环节:(1)合议庭、承办人汇报,(2)委员就有关问题进行询问(3)委员按照法官等级和资历由低到高顺序发表意见,(4)主持人总结。更为具体的审委会议事流程,主要由各个法院的内部文件进行规定和细化。

  在审委会讨论过程中,其讨论方式还体现了行政行为不重视亲历和效率先行的特点。行政管理是系统工程,需要综合运用统筹、协调、决策、执行等管理方法,因此行政具有行动性特征,而且不以亲历现场为行政行为必备条件。[龙宗智,袁坚:《深化改革背景下对司法行政化的遏制》,《法学研究》,2014年第1期,第133页。]而司法强调亲历性,司法人员应当亲历案件审理。审委会虽然是审判组织,但是以会议方式发挥审判职能,不以亲历司法流程为讨论必要条件。另外,行政权的价值取向具有效率优先性,司法权的价值取向具有公平优先性。[孙笑侠:《司法权的本质是判断权——司法权与行政权的十大区别》,《法学》1998年第8期,第36页。]审委会的讨论过程与复杂的司法活动相比,往往趋于简单;更何况审委会讨论的案件往往是对审判活动要求更高的重大疑难案件,需要法官多方调查斟酌才能得出结论。有时,“一些案件证据繁杂,事实难以认定,对行为的定性合议庭意见分歧很大,承办法官和合议庭审理了很长时间不敢作出判决,而审判委员会讨论两个小时甚至更短的时间就得出了结论。”[吴英姿:《审判委员会讨论的群体决策及其规制》,《南京大学法律评论》2006年第1期,第192页。]这有违司法的公平正义理念,而向注重效率的行政倾斜。

  (四)隐匿决策理由

  审委会的决策理由往往不会体现于裁判文书之中,这这种隐匿决策理由的现象具有行政权重视实质结果而非正当程序的特点。新修订的《人民法院组织法》和2019年《意见》都提出了应在裁判文书中公开审委会的决定及其理由的要求,然而“法律规定的除外”。[《人民法院组织法》第39条规定,审判委员会讨论案件的决定及其理由应当在裁判文书中公开,法律规定不公开的除外。]可以想见,类似于政法委的决定、政府的决议、避免当事人上访等考虑,要么会根据规定不公开,要么会被裁剪、转化为其他的法言法语而体现在判决书中,进而最终可能在审委会真实讨论记录与公开在裁判文书的记录之间维持“隐匿对话”。[邵六益:《审委会与合议庭:司法判决中的隐匿对话》,《中外法学》2019年第3期,第734页。]这种除外规定含糊不清,使得审委会的意见和思考在进入到裁判文书中时,会被以不同的形式修饰或是隐藏。最后的裁判文书会给当事人一个“交待”,综合对社会舆论的考量,但是忽略了在形式上对审判理由的公开。

  综上所述,审委会作为一个法院层级中的审判组织,应当依法发挥审判作用,但是却在行使审判职能时却掺杂了各种行政化因素。合议庭、审委会在审理案件时都有行政上的依赖心理。在审委会的成立之初,法官的职业化和审理水平受到考验时,审委会的确发挥了其专业作用。然而,本应作为专业组织的审委会在实现司法公正的过程中产生了功能异化,具备了行政化色彩,审委会的作用方向由专业转向了政治。

  二、审判委员会讨论案件行政化对司法公正的不利影响

  审委会讨论案件的行政化问题会对合议庭和当事人产生消极影响。其中最严重的,就是集体决策的会议制度违反审判活动规律、侵害当事人参与权。从合议庭的角度出发,合议庭对审委会的心理依赖与实际依赖导致了法官无法真正独立行使审判权,在重大、复杂、疑难案件和敏感案件的范围不明确的情况下,只要有引起社会责任的可能性,合议庭就一律交由审委会讨论。从当事人的角度出发,一方面,2019年《意见》在“运行机制”一章中规定了讨论的机制,但是规定并不细致、程序性不强;审委会讨论案件依旧以会议为最主要形式,并且会议过程相对秘密。另一方面,审委会在讨论时违背了审判活动的基本规律,没有举证和质证、没有事实查明、没有诉辩意见的交锋、也没有判决理由形成的过程,这对当事人的各项权利造成了损害。而且,审委会讨论案件的结果不甚明晰,裁判文书通常只是提到“经本院审委会讨论”,审委会裁判理由往往被隐匿,裁判文书的释法说理不明确,当事人无从知晓审委会讨论理由。

  (一)影响审判权独立行使、违背司法基本规律

  依照宪法规定,审判权独立行使是指审判活动不应受到其他组织、机关或个体的干涉。从法官的角度来看,独立行使审判权意味着法官依据法律作出决策,其自身审理案件时不会受到外部的不当影响,也不对上级行政领导有依赖。然而审委会的组织结构与讨论决策模式都使得法官的审判活动无法从行政命令和行政思维中解脱。

  一方面,审委会委员不通过法律程序进行选举、基本以行政领导地位进入审委会;审委会委员既是员额法官也是行政领导,这种双重身份无形之中为法官的审判带来了行政上的心理依靠。目前,《人民法院组织法》与2019年《意见》都没有对审委会全体会议的委员以及各专业会议的委员的考察方式、任职标准、具体条件和任职年限等作出规定。委员选任没有法定程序,法官心里自然不把审委会视作一个有正式选举流程的审判机构,而将其视作一个行政决策机构。在西方,与审判权独立行使类似的概念为“司法独立”。司法独立的一个关键指标就是法官的任命、任期和薪酬有明确规定。[RebeccaAnanian-Welsh;GeorgeWilliams,JudicialIndependencefromtheExecutive:AFirst-PrinciplesReviewoftheAustralianCases,MonashUniversityLawReview,2019(03),p599.]故而,尽管院长、副院长、各业务庭庭长、专职委员等司法实践经验较为充足,也具备审判重大疑难案件的条件,但是审委会委员的任命方式和任期仍应有程序上的明文规定。实践中,审委会委员的行政级别不仅导致了合议庭对审委会中高行政级别人员的心理依赖,而且这种无形的默认选任标准使得实践中审委会委员的行政职责和审判职责无法得到厘清。在一个科层式的权力组织中,官员被固定在与统治中心有关的明确位置之上;等级越高,获得的权威就越被重视。[MirjanDamaska,StructuresofAuthorityandComparativeCriminalProcedure,YaleLawJournal,1975(03),p484.]政治上的成员资格导致了审委会在行政上具有较强的权威,法官在提交案件到审委会时,往往会考虑到审委会委员的行政权威,并且以此分散未来可能承担的责任。

  另一方面,审委会以会议方式集体讨论决定案件,为法官规避责任、依赖行政决策的思维提供了温床。审委会的会议实质上是领导以开会的方式单方面作出决定,其讨论案件的目的或许不是代替合议庭判决,但是最终导致的结果却是合议庭遇到可能承担社会责任的案件就会设法交由审委会决策,尤其是“重大、疑难、复杂案件”和“敏感案件”的标准缺少法律明确规定,更是为合议庭自由解释此类案件提供了空间。会议方式的思维在审判活动中一直没能得到真正改变,司法责任制改革的方向虽为保障审判权独立行使,但是改革中的举措没有最大幅度降低这种集体会议模式的影响:例如主审法官会议的运行,还是以会议讨论为方式为法官提供降低风险的可能性。

  而司法基本规律以司法判断为本质,其最根本目的是公正审判、实现个案正义。然而,审委会讨论案件的行政化现象,违背了司法规律中司法判断的中立性、证据性与亲历性原则。

  首先,审判活动应当秉持中立性的原则,审判者不偏听偏信、而是在听取多方意见后客观作出决定;中立性要求审判者在裁判前听取双方当事人的陈述,尽力作到公平公正。然而,审委会讨论案件采取承办人汇报、委员听取汇报的形式,这种形式无法保证汇报在客观上公平公正。如果承办人有意引导,少报漏报,或是增加自己的主观色彩,审委会在不了解案件全貌的前提下,也难以准确分辨。另外,审判的中立性要求审判者不能与当事人有利害关系,但是审委会制度中没有当事人提出回避申请的相关规定。

  其次,司法判断要求裁判者依靠证据作出判断,证据越全面充分,裁判者越能作出正确的判决。审委会不参与围绕证据的辩论过程,仅凭承办人的汇报,无从判断案件。尤其在在敏感案件中,审委会同时讨论事实认定和法律适用,并对二者作出判断;而事实认定以证据为基础。但是,审委会并未参与对证据的判定,因此其对事实的断定可能出现不全面的问题。

  再次,司法判断强调亲历性,审委会讨论案件一律采取会议形式,没有亲自分析研究证据,也没有当面听取双方当事人的意见。一方面,司法亲历性是审判者亲历和当事人、证人到庭的统一。审判者应当直接听取各方的主张,并直接听取证人证言。然而审委会的会议中并没有诉讼双方和证人的参与。另一方面,司法亲历性是审与判的统一。由于断定是在辨别的基础上进行的,辨别和断定应该是同一个主体。[新清,张瀚文:《司法规律的三个基本问题》,《烟台大学学报(哲学社会科学版)》,2017年第2期,第13页。]但是目前审委会讨论存在“审者不判,判者不审”的问题:在讨论的案件中,由合议庭辨别、审委会断定,故而案件的事实认定和法律适用逻辑出现了断层,最后的裁判就可能发生错误。

  (二)侵害当事人的诉讼权利

  审委会讨论机制行政化尤其对当事人的诉权造成了较大的损害。当事人的公平审判权本是最不可被肆意侵犯的权利,但是在审委会讨论的整个流程中却成为了不被关注、也没有程序保护的对象。

  三大诉讼法要求法院公开审理并宣判,而审委会以会议形式书面审理案件,可能使得当事人听审的权利落空。会议没有举证和质证的过程;在需要审委会作出事实认定时,虽然承办人汇报会尽可能地列出证据清单乃至展示庭审录像,但是录像毕竟不是现场。案件当事人对证据的观点和回应不仅体现在书面上,而且体现在直接言辞中。审委会成员如果对证据或者事实的某几点产生疑问,也无法询问当事人的意见。

  审委会讨论的行政化也侵害了当事人的辩论权。法律规定被告人有权获得辩护;然而刑事案件中,在当事人缺席审委会讨论过程的同时,检察长却可以履行监督职责,列席审委会并发表意见,而且意见被采纳的可能性很大。例如,2018年,福州市两级院检察长共列席审委会62次,意见采纳率为79.7%;其中福州市检察院列席的24件次,相关意见均被采纳。[见法制网:《福建:检察长列席审委会步入常态化》,

  http://www.legaldaily.com.cn/zfzz/content/2019-06/21/content_7912636.htm。最后浏览日期:2020年3月18日21:00。]虽然这是法律监督的体现,但是在另一方面则是对当事人辩论权利的损害。尽管现在有法院尝试让辩护律师出庭,但是此做法只是个别实验,没有成为常态,而且该做法引起了各界争议。

  另外,法律没有完善审委会讨论案件中的回避制度,侵害了当事人的异议权:法律在规定审委会成员的回避事项时,只提到了“审委会成员遇有法律规定应当回避的情形时主动回避”,而没有当事人提出回避的程序。

  综上,从审委会的组成结构来看,审委会没有成熟的选任制度,院长、副院长、庭长本只应审理案件,却通过其行政上的权力过问案件,并影响案件的最终结果。从审委会讨论的案件范围来看,审委会在讨论敏感案件时应当对其进行全面审理,但是其会议讨论的方式却无法使得审委会成员亲历审判过程。从审委会的议事机制来看,审委会的讨论决定过程中,不仅受到了行政因素的影响,而且当事人利益没有保障。因而在审委会存废之争中,审委会最大的诟病之一就是影响了审判权独立行使,违背了审判活动基本规律,从而侵害了当事人的诉讼权利。龙宗智在《相对合理主义》中也提到过,审委会讨论案件是“实质上非程序性的方法”。[龙宗智:《相对合理主义》,中国政法大学出版社1999年版,第174页。]故而,司法体制改革应当以“正当程序”为改革审委会的切入点,根据审委会讨论案件的不同类型采取不同的程序改造措施,使审委会活动符合审判原则:对敏感案件,由审委会委员直接组成超级合议庭审理;对重大、复杂、疑难案件,审委会以审理制的讨论方式取代会议制。对审委会讨论案件进行程序化改造的优势,在于使审委会讨论的各个方面与审判活动基本要求一致,至少使得审委会的讨论符合司法亲历性、证据性和中立性的特点,并着重保障当事人权利,从而激发审委会的审判功能,实现对审委会的“去行政化”。

  三、审判委员会讨论的程序化改造

  以“制度化、程序化”为基点改变审委会行政化的现状,符合我国科层式司法制度细化、追求权责分明以及审判活动流程细化的特点,符合保障当事人权利、遵循审判活动规律的要求,符合厘清审委会委员行政职责与裁判职责的改革方向。对于目前在审委会讨论决策制度中依旧存在着的“行政审批思想”,要对司法裁判的行政审批机制做出实质性的改变,除了要解决司法行政管理职能与司法裁判职能相互混淆的问题以外,还要逐步建立诉权有效制约裁判权的程序机制。[陈瑞华:《司法裁判的行政决策模式——对中国法院“司法行政化”现象的重新考察》,《吉林大学社会科学学报》,2008年第4期,第142页。]故而,审委会讨论方式由会议制变为审理制、并依据不同案件类型采取不同的改造方式,不仅可以厘清审委会委员的行政管理职能与司法裁判职能;而且审理制可以使得当事人参与到审委会审判活动中,通过保障当事人的诉权以有效制约审委会的裁判权。审理后,裁判文书中应当有充分的说理,不能肆意应用法律文件中的除外规定。这样不仅可以从法律专业角度解决案件问题,而且也能在保留审委会的前提下,对审委会制度进行法律上的程序化改造以减少其对审判权独立行使的侵蚀,改变法官在审判活动中对行政领导的依赖,厘清审委会委员的行政职责与审判职责,让审委会制度变为一个“实质上程序性的方法”。

  (一)优化审委会委员任职制度

  优化审委会委员任职制度、构筑审委会委员专业性的程序保障,是对审委会讨论案件进行程序化改造的前提。首先,重大、复杂、疑难案件与敏感案件往往案情复杂、法律适用不明,这对审委会委员的专业性提出了更高的要求。其次,目前对审委会委员的选拔缺乏法定程序,也会无形之中增强各委员行政级别的影响;若各业务庭庭长不通过法定选拔程序直接进入审委会,法官的行政依赖心理无法得到改变。另外,审委会若审理案件,也需要独立;而一个法庭是否独立,在于其是否考虑成员的任命方式及其任期,是否存在能够帮助成员抵御外界压力的保障措施。《人民法院第二个五年改革纲要(2004-2008)》(以下简称《二五纲要》)就提到,“改革审判委员会的成员结构,确保高水平的资深法官能够进入审判委员会”;《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见—人民法院第五个五年改革纲要(2019-2023)》(以下简称《五五纲要》)也指出,要“规范审判委员会组成”。[《五五纲要》第23条提出,要完善审判委员会制度,规范审判委员会组成,完善资深法官出任审判委员会委员机制,规范列席审判委员会的人员范围和工作程序。]可见,优化审委会委员任职制度也符合当下改革的方向。

  故而,应当建立审委会全体会议以及各专业委员会委员的遴选制度,尤其应当有相当部分的资深且无行政职务的法官进入专业委员会。一方面,专业委员会委员承担更多的审理任务,应具有较丰富的审判经验和理论水平、有事实认定的专业能力;由专业委员会审理案件也与审委会全体会议的宏观指导功能不相违背。另一方面,增加没有行政职务的委员,可以有效减少院长、庭长等因为行政事务繁忙从而难以兼顾裁判质量的现象。同时,应当明确规定审委会委员的资格,对委员参与审判活动的时间作出规定。另外,审委会委员的任期也应当有限制,例如以五年为任期,任期过后重新参与遴选。审委会委员应当学习新类型案件和法律知识,提高专业素养。

  (二)敏感案件由审判委员会成员组成超级合议庭审理

  审委会委员可以以超级组成合议庭的方式直接审理涉及国家安全、外交、社会稳定等敏感案件;这些案件可以分成两大类:社会敏感案件与政治敏感案件。法院院长、副院长、审判委员会专职委员、庭长、副庭长可以通过组成超级合议庭的方式审判重大案件。[参见陈瑞华:《司法改革的理论反思》,《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2016年第1期,第58页。]应当扩大审委会成员组成合议庭审理敏感案件、尤其是跨民事、行政、刑事领域案件的范围。《二五纲要》提出过,“审判委员会委员可以自行组成或者与其他法官组成合议庭,审理重大、疑难、复杂或者具有普遍法律适用意义的案件。”另外,《人民法院组织法》也规定了审委会成员可以组成合议庭。由此,应当充分利用这一规定,结合《二五纲要》的设想,由审委会委员直接组成合议庭审理敏感案件。

  审委会成员组成超级合议庭审理政治敏感案件,不仅有助于限制审委会讨论案件的数量,而且能够从程序上保障程序正义、保护当事人权益,避免审委会组织行政化影响案件。此外,在敏感案件中,合议庭提请审委会讨论时也有通过集体决策分担责任、通过行政解决问题的想法;相对应的,审委会讨论政治敏感案件往往更能站在政治上的高度,其讨论结果和理由也一定程度上体现出对案件相关影响的思量。审委会委员组成合议庭审理案件,不仅有利于审委会讨论的去行政化,也能减少多数意见跟随行政领导的现象的发生。如此也可限制院长、副院长等领导在审委会讨论中的行政级别影响,使院长、副院长等在合议庭审理过程中只履行审理职能、只作为法官审判案件,厘清了他们在审理活动和行政活动中不同的职责边界。此外,对于重大的跨民事、行政、刑事领域的敏感案件,审理活动涉及到不同专业知识、也对法官队伍提出了更高要求。而在司法体制改革倡导审委会成员专业化建设后,审委会的民事、行政专业委员会和刑事专业委员会成员普遍具有较高的专业水平和审判经验,更能胜任对特定敏感案件的审理任务。

  此外,对于一些新型的、社会关注度高的社会敏感案件,可以采取陪审合议制的方式审理案件。一方面,审委会委员可以发挥其专业作用,对案件进行全面审理,保证了案件审理的正确性;另一方面,人民陪审员的参与有助于案件处理过程吸纳社会意见,并且以参与事实认定的方式发挥其具有社会经验的高优势,以保证案件审理的公正性。审委会委员与人民陪审员的结合有利于合议庭从多个角度出发考虑案件的处理,并提高判决的公信力,使这些敏感案件的裁判过程与理由公开化。

  审委会委员组成合议庭的方式目前应当全面应用于敏感案件,这种方式有现实需求作为制度基础。一般来讲,在一审没有对案件进行全面审理前,法官尚未了解案件全貌,案件法律适用的问题尚未完全浮出水面;而可能影响社会稳定、在社会上有重大影响的敏感案件特征更加明显,跨民事、行政、刑事领域的案件专业程度强,对法官知识和审判水平要求高。再次,敏感案件数量有限,由审委会委员组成合议庭审理一般不会造成过重的负担,且院长、副院长、庭长等每年也有一定的办案指标。

  此外,针对敏感案件,最高法提出过加强主审法官会议作用的意见。虽然依《关于健全完善人民法院主审法官会议工作机制的指导意见(试行)》,主审法官会议也可以讨论疑难复杂案件,并且院长、副院长、庭长可以将敏感案件提交会议讨论;但是主审法官会议是由本院员额法官组成,建议和咨询作用更为明显。最高法在答记者问时也提到:“各地法院应当‘因地制宜’,不宜一概硬性规定法官会议为审委会讨论案件的前置程序”。[《健全完善主审法官会议机制提升司法裁判质量——最高人民法院司改办负责人答记者问》,2018年12月25日。]指导文件也规定了,“审理案件的合议庭或者独任法官对案件最终处理结果负责,是否采纳主审法官会议的意见也由审判的法官独立决定。”[《关于健全完善人民法院主审法官会议工作机制的指导意见(试行)》第8条审理案件的合议庭或者独任法官独立决定是否采纳主审法官会议讨论形成的意见,并对案件最终处理结果负责。]可见主审法官会议虽然能够讨论专业问题,但是在责任完全由承办法官承担的情况下,对审委会讨论案件的审核和筛选机制助益有限,也不能改变法官对行政领导的依赖心理。相比之下,审委会委员组成超级合议庭,更能发挥对审委会讨论进行程序化改造的作用。

  (三)重大、复杂、疑难案件由审判委员会采取审理制进行讨论

  《二五纲要》曾经提出改革构想:“将审判委员会的活动由会议制改为审理制。”[《二五纲要》第23条提出,改革审判委员会审理案件的程序和方式,将审判委员会的活动由会议制改为审理制。]审委会以会议制度书面审理案件,不仅违反了审判活动的基本规律,也可能对诉讼各方的权益造成损害。因而,对于重大、复杂、疑难案件,首先应当使其依类型进入审委会的民事、行政或刑事专业委员会,并且案件讨论的程序应与一般审判程序靠拢、参照我国诉讼法的有关审判流程的规定。其次,如果经专业委员会讨论后,仍未形成二分之一以上多数意见的,再提交至审委会全体会议讨论。无论是专业委员会还是全体会议,讨论案件方式均应当由会议制变为审理制;审理制可以使得审委会成为真正意义上的依法行使审判权的审判组织。由于目前审委会仅讨论重大、复杂、疑难案件的法律适用问题,所以其讨论与完整的审理活动还是有所区别的。在实践中,也已经有过由审委会开庭审理案件的尝试;尽管平常的审理活动需要讨论案件事实,而该案件中审委会仅讨论法律适用,但是这也符合了审判活动公开性、参与性的基本要求。[参见北京知识产权法院(2015)京知行初字第177号。]

  首先,独任审判员或合议庭认为需要提交审委会专业委员会讨论的,应依照相关规定提请审批;并对案件重大、复杂的原因进行充分说明,以减少案件性质的不确定性。提请审批的材料应当将当事人的基本情况、提请案件的诉讼过程、每一次的审理详情、最近一次的审理的事实认定情况、独任审判员或者合议庭的意见、分歧和理由、主审法官会议的讨论建议等详细写明,并列明提请专业委员会讨论的法律适用问题。若未经审批,应当通知当事人审委会不讨论的理由。若经过审批,应当提前3天通知当事人,并告知当事人参与讨论成员的名单。

  需要注意的是,合议庭将案件提交到了审委会讨论的理由也应当体现于最后形成的裁判文书中,即该案件为何为“重大、复杂、疑难案件”。目前,可以先通过指导文件,要求裁判文书对案件性质进行说理和阐明。如此,当事人也能通过裁判文书了解到案件何以通过筛选并进入到审委会讨论程序、并且可以提出异议。不仅法官的专业化以及在个案中的价值选择得到了体现,而且阐明案件性质也符合司法体制改革中优化法官队伍结构的要求。法院内部也可以根据审判经验总结影响案件性质的因素,为法官判断提供适当标准。比如,“法律适用规则不明的新类型案件”,法官应说明适用规则不明的原因;是因为法律文件存在立法空白,还是因为法律文件解释不清,抑或是类案裁判差异较大。这也响应了目前司法体制改革中“加强裁判文书说理”的呼吁。

  其次,在庭前阶段,案件进入到审委会的审理范围之后,应当依据案件性质将其分流到各专业委员会,并由民事、行政专业委员会和刑事专业委员会以审理制方式讨论。在讨论前,专业委员会应当告知当事人其享有的权利,尤其应当增加当事人申请回避制度。法官应告知当事人其可以申请回避,以保障当事人权利。当事人在提出回避申请后,法院应参照相关诉讼法律决定是否同意当事人的回避申请。当事人若不服,可以在法律规定时间内申请一次复议。与案件有利害关系的委员也应当自行回避。

  再次,在公开审理过程中,当事人依法参加专业委员会的讨论过程并可以提出意见;刑事案件中,辩护律师可以列席并发表辩护意见。需要注意的是专业委员会讨论的内容,应当仅为案件的法律适用问题;这也是“以审理制讨论案件”与普通审判活动的差别所在。如果专业委员会完全依照三大诉讼法的规定组成合议庭审理案件,则应当对案件作出全面判断,即不仅讨论法律适用问题,也讨论事实认定问题。但是考虑到目前法律对审委会职责的定位、司法体制改革提出的限制审委会讨论范围的指导方向,讨论范围应当限制于法律适用。“审理制”的概念与“仅就法律适用问题讨论”之间的矛盾,可以通过专业委员会委员旁听案件的方式解决。专业委员会委员若能旁听案件,则可以亲历庭审过程;另外,即使存在法律适用与事实认定问题难以划分的情况,委员也不会因为对案件事实不了解妄下判断。故而在改造专业委员会讨论方式为审理制的过程中,以“仅讨论法律适用”为前提,可以保留承办人汇报制度,以便专业委员会全面了解案件。承办人汇报之前的开庭审理情况,可以采取多种形式进行汇报,穷尽方法使审委会能够尽量了解案情的全貌;图像表格、幻灯片视频等都可以作为汇报形式。同时,应当建立统一的合议庭集体汇报制度,合议庭承办的案件由合议庭集体汇报,有意见分歧的说明分歧。在汇报中,如果当事人认为合议庭的汇报有感情色彩和引导专业委员会的倾向,可以提出异议。之后,专业委员会对汇报人提问。汇报人在回答委员提出的问题时,也应当围绕自己提请审批的材料中列明的证据和事实,客观介绍案件情况。随后,专业委员会总结争议焦点,并组织当事人辩论。委员可以对相关问题对当事人进行询问,听取各方意见;当事人可以发表自己对法律适用问题的观点。

  在裁判阶段,专业委员会应当汇聚委员的不同意见,通过讨论寻找对案件处理结果的共识;最后以无记名方式投票表决并作出决定。2019年《意见》规定审委会“一般”按照各自全体组成人员过半数的多数意见作出决定,可见其还是留下了少数决空间。《人民法院组织法》规定审委会决议制度为民主集中制[《人民法院组织法》第38条规定,审判委员会实行民主集中制。],此处的“民主集中制”中的民主应当理解为采纳多数意见,以符合审判活动的基本规律。另外,2019年《意见》规定,如果专业委员会会议讨论无法形成决议或者院长认为有必要的,可以提交全体会议讨论决定。[2019年《意见》第21条第二款经专业委员会会议讨论的案件或者事项,无法形成决议或者院长认为有必要的,可以提交全体会议讨论决定。]此处的“无法形成决议”可以借鉴地方高级法院规定[《吉林省高级人民法院审判委员会工作规则》第29条第三款持多数意见的委员未超过专业委员会全体委员二分之一的,专业委员会应当将案件提交审判委员会全体会议讨论决定。],将其限制为“持多数意见的委员未超过专业委员会全体委员二分之一”的情况。而“院长认为有必要的”,应仅包含案件事实确已发生变化、会实质上改变法律适用问题的情况;不应考虑院长的行政职务影响。审委会全体会议讨论的方式也采取审理制,具体流程参照专业委员会的讨论流程。随后,院长以审委会委员的名义,依法律规定,签发审委会讨论决定案件的裁判文书。

  在专业委员会讨论后,专业委员会应当对其提出的法律适用意见负责;经全体会议讨论的,审委会全体委员会对其意见负责。审委会委员的出席会议、发表意见、旁听合议庭审理等行为均应纳入委员的履职考评之中,与其业绩挂钩,作为其能否继续下一个审委会任期的重要依据。

  (四)充分说明审委会决定及其理由

  在审委会委员组成超级合议庭审理敏感案件后,公开案件决定及其理由也成为当然之举;因为这是审判活动中正当程序的一部分。尽管敏感案件涉及到国家安全或者个人隐私等问题,但是当事人也会全程参与到案件的审理过程中。如此,即使存在依法律不公开审委会决定理由的情况,当事人的知情权、异议权等权利也不会被损害,审委会决定理由在裁判文书中“黑箱”的负面影响也可得到改变。

  此外,审委会各专业委员会以审理制方式讨论重大、疑难、复杂案件,对于审委会公开讨论的决定及其理由也有重大意义。由于专业委员会以审理制讨论案件、且以专业委员会的名义对其法律适用意见负责,详细说理是程序的正当环节。然而,目前的障碍在于,尽管法律文件要求原则上应公开审委会的决定理由,但是“法律规定不公开的除外”,而目前案件不公开的范围还没有相关规定。故而,法律应当对案件不公开的范围先行作出限定,明文规定审委会讨论理由不公开的条件。

  曾经,不公开审委会决定理由的裁判文书会损害当事人权利,是因为审委会讨论内容秘密而且讨论程序不够细化、受到行政因素的影响;这种模式的问题在于审委会组织结构和讨论模式的行政化。另外,裁判文书的说理对象也是当事人。因而,若想解决裁判文书说理“黑箱”的问题,则应当完善审委会讨论机制、细化审委会的讨论流程、建立当事人申请回避制度与辩护律师列席制度,并扩大审委会邀请专家学者等社会人士列席的范围,从程序上化解这个难题。一方面,裁判文书可以更完整和全面地体现审委会的讨论决定理由;一方面,即使有法律规定不公开的除外情况,当事人也已经参与了审委会审判全程,不至于对审委会讨论决定理由一无所知,其程序权利也不会受到侵害。

  在实践中,有法院在裁判文书中公开了审委会的不同意见,并对审委会意见的形成做了详细记录。文书中提到,公开审委会讨论过程中的不同观点,同时也公开推理过程,有助于当事人理解法律与案件判决。[参见南京市玄武区人民法院(2015)玄少民初字第123号。]法院在司法体制改革中努力推动裁判公开,也保障了本案当事人的知情权。然而,如果审委会议事机制不能从法律上程序化,不能从保障当事人诉权的角度出发,这种尝试也会在审慎克制的司法中难以得到真正的推进。如果不从程序上改变审委会的议事机制,那么即使公开审委会讨论决定理由,这个审判理由也可能是经过修饰的、当事人无从知晓真实情况的理由。

  自司法体制改革逐步推进以来,“让审理者裁判,由裁判者负责”的理念贯彻于审判活动之中,审判权独立行使原则也得到了一定落实。在司法体制改革中,一向被批评为“审者不判,判者不审”的审委会制度作为具有中国特色的审判制度,为改革所保留。然而,审委会讨论决定案件的整个机制中,依旧存在着行政化的问题,具有行政色彩。故而本文首先分析了审委会讨论的行政化现象,从行政与司法的主体、运行、目的、方向等多方面的差别角度,阐述了审委会内部构成、讨论的案件范围、运作机制与决策模式效果的行政化问题。随后,文章分析了审委会讨论行政化对审判活动的消极影响,强调了审委会讨论对当事人权利的损害。行政与司法的一个重大差别,就是司法以公开程序为原则;因而,将审委会“去行政化”,应当从程序的角度出发,厘清审委会委员的行政职责与审判职责,使审委会委员在审委会审判过程中只作为员额法官审理案件。应当建立审委会委员遴选机制,增强审委会委员的专业性。敏感案件或是包含政治因素、或是容易引起社会矛盾、或是跨多个领域,且法律规定审委会全面讨论敏感案件,因而审委会委员应当直接组成合议庭审理敏感案件,发挥其政治高度的优势。另外,审委会讨论重大、疑难、复杂案件的方式应当由会议制改为审理制,发挥审委会专业委员会的作用。目前,法律要求审委会仅讨论法律适用,为了使审委会仅讨论法律适用的方向与以审理制方式讨论案件不相矛盾,可以扩大审委会委员列席案件审理的范围,解决审委会委员亲历性问题。法律应当明确规定不公开审委会决定理由的条件。目前,实践中出现了邀请辩护律师出席审委会讨论、以合议庭形式公开讨论案件的种种尝试;至于程序化改造审委会讨论方式能否逐步解决审委会的行政化问题,期待实践能够在司法体制改革的深入推进中作出回答。