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论文相关方法-论生态保护红线法律制度的完善
时间:2021-04-17 11:20:12

  为了应对愈发严重的环境问题,我国在生态保护领域进行的一次重要尝试,生态保护红线制度。这项制度在生态安全,经济发展等多个方面具有重要意义。目前我国的生态保护红线法律制度已经初步建立,红线的设立工作也在稳步推进。但是,生态保护红线制度仍然具有许多需要完善之处,针对保障生态保护红线的立法路径、配套机制完善、越线处理责任追究以及与其他制度之间的关系提出了完善建议。

  1.1研究背景

  21世纪以来,经济飞速发展,但是随之而来的,空气污染、水资源浪费、化学污染等等问题也越发严重,环境保护问题越来越受到人们得关注。我国环境保护的现状大多是通过单一环境要素为标准进行保护管理,已经不能完全适应现如今日益复杂的环境问题。为此,我国特别创建了生态保护红线制度。生态保护红线制度短短数年时间里从无到有,发展迅速,但是仍然有着不足之处,需要不断完善。

  1.2研究意义

  自然环境是人类赖以生存和发展的基础,但是由于过去对环境保护的忽视,我国生态环境的状况已经不容乐观。生态保护红线制度的完善,能够有效遏制现如今生态环境持续退化的严峻趋势,保护和恢复生态环境,保障国家和区域生态安全。同时,对生态保护红线制度的发展所进行积极探索的过程,也能为环境保护的未来发展和改革积累经验,提供方向。

  1.3研究内容与思路方法

  1.3.1研究内容

  本文以生态保护红线法律制度为主要研究对象,分析研究了其基本概念、相关法律法规的规定等内容,探讨生态保护红线法律制度的完善方法。主要研究内容如下:

  第一部分,分析总结生态保护红线制度的含义、红线种类和建立的意义等问题。

  第二部分,通过分析《环境保护法》第29条和《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》,将目前相关立法现状进行梳理、研究。

  第三部分,完善生态保护红线法律制度的建议。在生态保护红线制度的立法路径、越线责任追究、配套制度的完善等多个方面提出完善建议。

  1.3.2研究思路与方法

  本文在环境问题逐渐成为社会焦点的前提下,探索生态保护红线制度的完善问题。以文献研究法为指导,对生态保护红线制度相关论文进阅读分析和归纳总结,了解前辈的研究思路以及研究成果,来确定文章结构和研究内容;以并运用系统分析法、综合分析法等多种分析方法,对生态保护红线制度在实践中所显露出的问题进行分析和总结,并提出完善我国生态保护红线制度的建议。

  1.3.3论文的技术路线

  技术路线:出发点(现实:传统环境保护领域的法律难以适应现如今日益严重生态问题;学理:生态保护红线制度的提出与发展)→指导原则(逻辑与历史相统一、理论与实践相统一)→研究方法(文献研究、系统分析、综合分析)→基本框架(一、生态保护红线制度的基本内容。二、制度的初步建立和红线划定。三、完善生态保护红线法律制度的相关建议)→落脚点(合理的立法路径选择,越线处理和责任追究,配套机制的建立,与其他制度的协调)。

  1.4创新点与不足

  1.4.1可能的创新点

  (1)研究视角新——本文以对生态保护红线制度的建立与发展起决定性作用的《环境保护法》29条和《关于划定并严守生态保护红线的指导意见》为切入点,重点研究了生态保护红线制度的发展与设立。

  (2)研究观点新——本文认为随着相关立法的完善和配套制度的建立,生态保护红线制度将会在生态保护领域发挥举足轻重的作用。

  1.4.1不足之处

  (1)对于生态保护红线制度的认知,更多的是限于学者文献和法律法规,没有全面、深入了解具体法律制度的发展历程。

  (2)生态保护红线法律制度的影响范围广,存在问题多,但是受限于本人研究能力和专业知识,问题的研究、总结不够深入。

  2生态保护红线制度的基本内容

  2.1生态保护红线制度的含义

  生态保护红线制度是指自然生态服务功能、环境质量安全、自然资源利用等方面,实行严格保护的空间边界与管理限值,以保护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展,保障人群健康的法律规定。

  保护资源,是生态保护红线法律制度的根本宗旨。值得注意的是,红线制度所保护资源的方式与环境保护领域以往的法律是不同的。传统环境保护方面的法律,比如《水污染防治法》《大气污染防治法》《噪声污染防治法》等,它们更多的是将单一环境要素作为对象来进行防护和治理,而生态保护红线制度的保护对象则是生态空间,是一个完整的生态环境,并不特别对待单一的环境要素。自然环境是一个系统而完整的空间整体,并且多个环境要素之间相互作用,形成了整体。以此为保护对象,对其开发利用活动是否恰当进行严格把控,科学有效的预防、控制相关环境问题是生态保护红线制度的重要目的。

  2.2生态保护红线的种类

  生态保护红线,是指对维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展,保障人民群众健康具有关键作用,在提升生态功能、改善环境质量、促进资源高效利用等方面必须严格保护的最小空间范围与最高或最低数量限值,具体包括生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线,可简称为生态功能红线、环境质量红线和资源利用红线。

  生态功能红线,是指对维护自然生态系统服务,保障国家和区域生态安全具有关键作用,在重要生态功能区、生态敏感区、脆弱区等区域划定的最小生态保护空间。环境质量红线是指为维护人居环境与人体健康的基本需要,必须严格执行的最低环境管理限值。资源利用红线是指为促进资源能源节约,保障能源、水、土地等资源安全利用和高效利用的最高或最低要求。

  2.3建立生态保护红线的意义

  现如今,我国生态环境状况不容乐观,自然资源短缺、利用不当,污染问题并未在根本上得到解决。为此,我国进行了多种尝试,其中建立生态保护红线法律制度是环保领域的一次重要创新。

  首先,建立生态保护红线制度能够保障生态安全。想要让国家生态安全更加的体系完备、功能健全,那么生态保护红线的设立必不可少。生态保护红线制度可以充分保护生态系统的完整性,发挥主体功能区功能,增强生态系统多样性,协调环境保护和经济发展间关系,维护国家生态安全。

  其次,建立生态保护红线对增强经济社会可持续发展能力有利。社会经济的可持续发展离不开良好的生态环境。建立生态保护红线,控制开发和管理活动的强度,调整经济和产业结构,并加强自然资源的绿色利用,使其与环境相适应真正做到经济发展与生态平衡相协调,在注重经济发展的同时,努力实现生态环境的保护与修复。建立生态保护红线制度是我国实现经济可持续发展的重要支撑。

  最后,生态保护红线制度是遏制生态环境恶化总态势的“制度屏障”。建立生态保护红线并予以保障,把良好生态系统尽可能地保护起来,能在最大程度上改善环境,扭转恶化趋势。如果生态环境恶化的趋势不能得到有效缓解和扭转并且持续下去,必将危及生态安全、人民健康生活和经济可持续发展。

  3生态保护红线制度的初步建立

  生态保护红线制度是我国生态环境保护领域的一项重要制度创新,对加强经济可持续发展,遏制资源环境持续恶化的趋势,完善生态文明制度体系等方面具有重要意义。

  3.1生态保护红线制度之初步建立

  2011年,“生态红线”一词第一次在国家层面被提出,这也是标志着生态保护红线被提升至国家战略层次。2011年,国务院文件《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》中第11条指出:国家编制环境功能区划,在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线,对各类主体功能区分别制定相应的环境标准和环境政策。2013年5月,习近平总书记在十八届中共中央政治局第六次集体学习时强调指出,要划定并严守生态红线,要牢固树立生态红线观念。2013年11月,十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出“划定生态保护红线”。

  2014年新《环境保部法》颁布,第二十九条明确规定:国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线,实行严格保护。

  首先,重点生态功能区,是指水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护和洪水调蓄五类关系国家或区域生态安全的地域空间。通过生态系统服务重要性评价等活动的开展,划定国家重要生态功能区保护红线,对生态系统服务重要性进行分级,并明确了其空间分布。将重要程度高、人为干扰小的核心区域划定为重要生态功能区保护红线。其次,生态环境敏感区,是指对外界干扰和环境保护反应敏感,易于发生生态退化的区域,包括土壤侵蚀敏感区、沙漠化敏感区、盐渍化敏感区、石漠化敏感区和冻融侵蚀敏感区等。

  从2011年首次提出生态保护红线,到2015年生态保护红线被《环保法》所明确确认,生态保护红线由政府政策向法律制度的不断转变和完善。这是不仅仅是国家对生态保护红线的不断重视,以法律强制力保障其实施推行,也是标志着生态保护红线制度的在法律层次得到确认。

  3.3生态保护红线制度之红线划定

  2017年2月7日,中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》(以下简称《意见》),解释了生态保护红线的概念,并对生态保护红线的划定提出了具体意见。

  首先,落实了红线的设立范围。《意见》指出生态保护红线区域应当包括生态功能重要区域和生态环境敏感脆弱区域。另外,各层次的禁止开发区,各种保护地区都属于生态保护红线的设立范围。其次,明确了生态保护红线边界。按照具体生态区域的现状以及国家关于生态安全的总体规划,并且结合各类保护地边界、水陆边界、自然边界、地块边界等已有界限,合理落实红线边界。最后,要在国家统筹兼顾下,地方政府合理安排,稳定推进设立工作。

  《意见》对生态保护红线划定工作确定了总体目标。首先,2017年年底前,京津冀区域、长江经济带沿线各省(直辖市)划定生态保护红线。之后,2018年年底前,其他省(自治区、直辖市)划定生态保护红线。再后,2020年年底前,全面完成全国生态保护红线划定,勘界定标,基本建立生态保护红线制度,国土生态空间得到优化和有效保护,生态功能保持稳定,国家生态安全格局更加完善。最后,到2030年,生态保护红线布局进一步优化,生态保护红线制度有效实施,生态功能显著提升,国家生态安全得到全面保障。

  到2019年8月为止,全国范围内,已经有15省份完成了生态保护红线划定工作,并开展了勘界定标工作。这15省份的生态保护红线区域总面积约61万平方公里,占15省市国土总面积的25%。其他省份的生态保护红线划定工作也预计将在2020年年底前完成。

  《意见》的颁布,对地方政府落实生态保护红线具体设立工作提供了支撑,也对完善生态保护红线法的律制度的内容,为建立系统、完善的生态保护红线的法律制度提供了有效、正确的方向指引。但是法律层次上对生态保护红线的有关规定比较少,这也是我们接下来完善工作的一大重点。

  4建立完善生态保护红线法律制度的建议

  4.1生态保护红线法律制度实现的路径选择

  要建立健全生态保护红线的法律法规体系,需要选择科学、有效的路径来进行。首先,要在《环境保护法》中对生态保护红线制度予以专门规定,通过专门设立相关的行政法规和政府规章,并且探索制定生态保护红线制度的专门法律。

  上文分析了生态保护红线制度,在改善我国生态环境现状、实现社会经济可持续发展等多个方面具有重要意义。生态保护红线是环境安全的重要保障,是未来社会、经济发展的保障和基石。但是,生态保护红线在《环境保护法》这部在环境保护方面起着统领作用的基础性法律中的第29条有着简单的规定,这显然是不够的,并且其相关的规定也过于抽象化和原则化,难以被实际实施。所以应当在《环境保护法》中对其做出更多的专门规定。

  生态保护红线作为我国在环境保护方面一项独创的、如此重要的制度,其相关规定大多存在于中央和地方的政策文件,并且缺乏协调性和系统性,过于凌乱。我们可以先制定专门的行政法规。来对生态保护红线所需要确认内容进行集中统一的规定。也就是在这部行政法规中,将我国生态保护红线的概念、立法目的、任务、划定的基本原则、具体的实施和管理、以及相关的法律责任等一系列问题做出明确的规定和解释。并且也不断探索生态保护红线的相关单行法的制定。然后以《环境保护法》和这部专门行政法规为基础,各级地方政府应充分考虑当地生态保护红线的实际情况,并根据当地情况发布适合生态保护红线的地方法规和规范性文件。例如,针对某一生态保护红线区域具体管理措施和保护标准,有利于提升和确保生态功能的配套政策等。

  这样,中央和地方的上下联动,相关法律法规的相互协调作用,最终形成一个体系完备的生态保护红线法律体系。

  4.2建立健全生态保护红线制度的配套机制

  第一,差异化管控机制。由于我国幅员辽阔、地形多样,生态系统复杂多样,在不同地区的不同生态系统上建立起来的生态保护红线是不能一概而论的。我们应当建立差异化管控机制。有针对性的将生态保护红线区域按照不同地区、不同类型进行差异化的管理和控制,因地制宜,制定与地方生态保护红线区域性质相适应的生态环境管控准则准和保护措施,确定哪些活动可以开展、哪些活动不能开展,并且控制可开展活动的开发强度。

  第二,属地管理机制。规划生态保护红线在全国范围内的格局和规模时,需要充分考虑国家需要和相关规定,同时也不能忽视地方实际生态情况,从国家层面,统筹兼顾,一线到底。但是在真正管理和保护红线区域时,必须充分发挥地方的能动性,实行属地管理制。层层划分,具体的管理工作由红线区域所在的县市政府所落实,而省政府则对一省范围内的红线区域进行总体的管理和监督。

  第三,公众参与机制。民众的参与对于完善生态保护红线制度至关重要。公众作为生态环境保护的权利和义务主体,对于生态保护红线的划定、监督、保护等工作公众都应该参与并发挥属于自己的作用。相关部门、工作人员需要听取、吸收民众的意见,特别是在生态保护红线的建立工作中。生态保护红线的开发管理和环境评测中也要发挥民众的监督作用。同时,加强生态安全,环境保护等方面法律知识的宣传教育,增强公众的生态安全和环境保护的认识,让更多的人知晓生态保护红线制度的存在,明白生态保护红线的功能和意义,真正自发的参与进生生态保护红线制度的保护和监督工作中去。

  4.3明晰、强化生态保护红线的越线处理和责任追究

  法律责任是法律规范能够顺利实施的强有力保障。具体表现为,当权利主体滥用权利或者义务主体拒绝履行义务时,其必须承担的相应的不利法律后果。法律责任的确认及其追究体现了法律的强制性,从根本上确保了各项法律制度能够有效实施。

  生态保护红线一旦划定,任何人都不能随意触碰和逾越,对越线者必须建立责任追究制度,要进一步强化责任体系,坚守生态保护红线。但是,在《环境保护法》中并未对逾越生态保护红线的法律责任做出明确规定,所以我们应该在将要制定的生态保护红线的专门行政法规或者单行法中,明确生态红线区划内中央政府和地方各级政府、相关企业以及个人的环境保护义务和责任体系,并对滥用权力或者违反义务导致生态保护红线区域内生态系统功能受到破坏的行为人严格追究民事、刑事、行政等相关责任。在《环境保护法》中,第六条规定:“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”这更应该体现在生态保护红线的责任追究上。各级政府及其有关责任人都应该承担其相应的责任。对于那些对生态保护红线区域内的生态环境造成严重破坏的,无论其是出于对自身政令的盲目自信,还是对辖区内红线区域的生态现状的无视,又或者其他任何理由,都要彻查到底,追究其相关责任。另外,也可以实施终身责任制,只要生态保护红线出现问题,就对相关责任人追责,哪怕责任人已经离职。在法律法规中要加大对越线者的惩处力度,尤其是那些知法犯法、以身试法者,给予其他人警示,不能也不敢越线。

  增加生态保护红线方面的刑事责任。完整的生态系统是生态保护红线制度的保护对象,而非保护单一的环境要素,所以现有刑法中的罪行设立并不能满足现如今出现的新情况的需要。比如以生态保护红线中水资源举例,刑法中有关于污染水资源行为的调整,但是生态保护红线区域内非法取水等其他破坏水资源的行为却被忽视。同时,应当尽量避免重大损失、严重后果等难以界定的词语,将犯罪构成要件明确,避免成为行为人规避责任的借口。

  4.4协调生态保护红线法律制度与相关法律制度之间的关系

  通过前文对生态保护红线的介绍,我们可以知道,建立生态保护红线的区域不仅很多,而且面积很大。生态保护红线的设立范围如此之广,那么红线的法律就比较容易和原本就在调整和管控相关区域的法律相重叠。如果这些相关法律之间的关系无法得到有效梳理、界定,那么生态保护红线的法律体系就比较容易与其他法律制度相冲突,也就是不同的法律对同一个行为的规定与调整有所不同甚至互相冲突。因此,理清生态保护红线制度与其他法律制度之间的关系,理清生态保护红线制度与相关制度的管理边界,协调与衔接好各个法律制度之间的关系。