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论文案例实践-PPP项目风险控制研究
时间:2021-04-19 13:26:54

  随着我国对“一带一路”以及新型城镇建设等政策的大力倡导,PPP模式脱颖而出,为城市基础设施和公共服务建设提供了一种更为先进、科学的模式。

  本文从PPP项目风险管理控制的角度出发,通过理论与实践相结合,采用案例分析法,阐述PPP项目风险的概念、主要类型、成因,再结合江西峡江水利工程这一实例进行具体分析,针对案例中存在的风险提出应对建议,为改善PPP项目风险管理提供思路。通过分析研究,本文认为,为解决PPP项目存在的风险,应从明确分担风险责任、多种渠道进行融资、与政府签订长期出让协议、制定合理的项目产品定价、提高各方沟通效率等多方面着手,尽可能全面有效地提高风险管理水平,推动建设PPP模式中风险管理的有效机制。

  一)选题背景

  近几年,我国积极推进“一带一路”项目的建设,与周边国家友好发展,大力建设城市基础设施。在这种需要雄厚资金支持的背景下,需要在基础设施建设和公共服务等方面提出一种更为先进科学的模式,以此减轻政府财政压力,同时为国内企业带来更加广阔的市场需求。此时PPP模式脱颖而出。PPP(Public-Private Partnership),又称PPP模式,即政府和社会资本合作,是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下,鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。PPP模式通过项目融资,不仅在公共设施领域成效显著,而且为社会民生保障提供更多支持。即便如此,PPP模式的发展却较为曲折。实际应用中,有很多情况是因为忽视融资风险管控,且对可能会产生的问题认识不足,导致从项目起步阶段就存在诸多不规范之处。

  (二)国内外研究现状

  1、国内研究现状

  当前,国内对于PPP模式的研究主要是针对其风险识别、风险评估以及风险分担这三个方面,根据我国当下的经济体制和市场环境开展研究[黄伟.PPP模式中融资风险管理问题研究[D].山东财经大学,2018.]。

  在风险识别方面,王守清(2014)对PPP项目的风险进行了分类,并提出了这些风险始终存在与项目开发建设过程中这一观点。

  陈意(2016)通过分析PPP项目的多元化、循序性等规律,归纳了风险类型、辨析方式等。同年,王晓姝等人结合案例——交通基础设施PPP项目,向这方面的研究专家进行问卷调查,将风险产生的几率、造成的损失以及应对风险的经验等进行分析汇总。

  在风险评估方面,孙洁(2014)的相关讨论中陈述了应该对融资和经营方式加以重视的观点。她在研究中标明,项目中实力更高的一方应分担风险;并且双方必须按照工作程序执行,不得在灰色地区赚取不正当利益;同时,加大双方监管力度,保证信息透明公开。

  聂明(2015)从PPP项目前期、建设、特许经营和非特许经营四个阶段,全方位剖析了各阶段的潜在风险,并建立了PPP项目全寿命周期风险评估指标体系。

  在风险分担方面,刘薇(2015)表明如果要拓展PPP模式的使用,需要健全法律条款,保证参与各方的安全;加大项目监管力度,保证财政资金安全。

  宋博、武瑞娟、牛发阳(2017)通过构建模型的方式,对郑州地铁1号线一期工程进行研究,从7个方面的风险表明该工程PPP项目风险高,并为该项目提出风险管理建议,进一步丰富了城市轨道交通PPP项目风险的观点。

  2、国外研究现状

  PPP模式的首次提出于1992年英国财政大臣肯尼斯?克拉克建议在公共服务领域政府和企业建立新型合作关系,以改善公共服务质量,这为英国建设做出了巨大贡献。而随着各国看到PPP模式多带来的巨大效益,各国逐渐将其运用到本国的建设中,学者对PPP的研究也从早期的性质、分类、适应性等方面,进一步延伸到项目的风险方面。1995年,英国学者通过对Skye Bridge项目进行展开分析,当有私人企业或是私人投资者参与项目建设中,项目参与者所要承担的风险是什么,从本次研究中得出参与者承担的风险类别都是不同的这一结论。2002年有学者以项目参与者所站角度、所需利益不同为出发点,研究项目风险种类,并创建有利于各参与者的风险评价体系。2004年多个学者共同建立了风险共担模型的研究,但由于从某种程度上并没有完整地呈现一整个项目寿命周期的风险变动过程,存在一定的局限性。2009年有学者针对美国风电工程项目的六种类型建设进行研究,将政治环境和风险变化纳入每一种类型进行分析,以求将PPP模式存在的风险降到最低以保证资金不会亏损。综上所述,国外学者大多是研究如何规避PPP模式在发达国家运用所存在的风险,而极少涉及发展中国家和经济发展落后国家的运用情况[姜庆.PPP模式融资风险管理研究[D].青岛大学,2017.]。

  (三)研究的主要内容

  整篇文章分为五个章节,每一章的内容总结如下:

  第一章,绪论。描述了当前该课题的发展情况和产生背景和选题的意义、国内外相关学术界专家学者关于PPP模式的研究成果经验,并深刻剖析了PPP项目风险管理对于城市基础设施项目建设的意义,在本章最后对本文的研究思路进行了归纳和整理。

  第二章,PPP项目风险概述。通过对其概念、主要类型以及其成因三个部分的阐述,深刻认识PPP项目的风险,为识别我国PPP模式下的基础设施建设奠定理论基础。

  第三章,江西峡江水利工程PPP项目风险分析。通过上一章的理论认识,结合我国实际建设案例,分析此PPP模式在项目规划与建设中存在的风险以及风险产生的原因。

  第四章,针对江西峡江水利工程PPP项目风险控制研究。针对项目中存在的风险,逐一进行探索规避措施。

  第五章,结论。本章是对整篇研究的一个总结,再次阐述本文的主要内容与结论,并对未来的相关研究进行展望。

  二、PPP项目风险概述

  (一)PPP项目风险的概念

  PPP项目是政府在建设社会公共基础设施和公共服务的过程中,由于项目建设周期长、资金需求大等原因,引入企业共同参与建设,在减轻财政负担的同时与企业共享资源、共担风险、共享收益,实现双赢或多赢。其风险在于:由于PPP项目参与方的多元化,例如政府部门、私人企业、承包商等,各方有各方的要求,项目管理难度提高。又因其建设周期长,资金投入大,投资收益期长且收益稳定,私人企业和承包商有可能为自身利益而降低项目质量,在项目建设灰色地区钻空子,损害社会公众利益。

  (二)PPP项目风险的主要类型

  1、金融风险

  金融风险主要包括汇率风险、利率风险和通货膨胀三个方面。由于PPP项目建设周期长,资金投入量大,部分资金是向银行贷款所得。因此,利率和汇率的波动以及通货膨胀的影响,带给项目本身的影响是显著的。汇率的不稳定会使得资金相应减少,如要达到预期要求,则须增加资金的投入。而通货膨胀会使物价上涨,项目建设成本则会随之提高。

  2、信用风险

  PPP项目的参与者,不仅有政府部门,还有企业与商承包等。由于参与者众多且涉及的环节各有不同,那么能否保证各个环节的参与方都能按照要求如实履行协议的义务成为疑问。项目的顺利进行需要各方的信用保证做支撑,作为信用保证的当事人能否切实履行其责任对于项目的进行也具有重要影响。另外,国内对于PPP模式的法律环境并不成熟,虽然PPP项目数量在不断增长,但是国家一直没有出台相应的法律文件进行约束管理,这不利于解决项目建设过程中产生的风险,因此在向银行申请贷款时,银行对于项目能否按时保质的建成落地具有怀疑,对于其是否有能力还贷也表示怀疑。

  3、完工风险

  项目经过长期建设耗费大量人力物力,如果不能如期完工投入使用,会使获得投资收益的时间推迟、归还贷款的来源发生变化。而影响完工风险的主要因素有成本超支、工期延误、验收不合格或因技术不达标而造成项目停滞等。在建设期间,即使我们在前期计划了各个阶段的用材用量、资金需求,但在实际进行过程中我们可能会因为建设当地的实际情况出现技术不支持、经验有限或者材料和人员准备不充分等情况造成某阶段的工期延误,从而增加资金成本。而前期增加的资金成本一旦超过预算,造成后期工程资金短缺,从而产生完工风险。

  4、运营风险

  运营风险是指在项目建设以及后期运行维护过程中,由于经营管理不当造成项目建设未达到预期理想,投资回报收益低于预期。影响该风险的因素主要包括项目建设过程中存在的安全隐患和质量不过关、技术条件不成熟、项目管理者自身缺乏管理经验与专业经验这些方面。

  5、环保风险

  PPP项目都是大工程建设,占地面积相对较大。且近年来,习总书记提倡绿色建设,他提出的“绿水青山,就是金山银色”也要求我们在建设基础设施过程中原则上不要破坏生态平衡,加之国家出台相应的环境保护法律法规,也要求建设企业在环保这一领域更加重视。政府与企业为满足这一要求,在项目规划和建设时会更加注重这一部分的把控,甚至会追加资金,提升建设成本。

  6、不可抗力风险

  不可抗力是指项目建设受到非人为主观因素影响,造成项目发生无法挽回的损失。主要影响因素有自然灾害影响、疾病传播、战争等。例如受到此次新冠肺炎疫情影响,国内停工停产数月,各企业的生存发展得到不同程度冲击,同时也使国内经济建设停滞,损失难以挽回。这种影响我们无法提前预测,也难以提前准备好应急预案。一旦发生,其影响范围广、程度深、恢复困难,给项目造成巨大损失。

  (三)PPP项目风险的成因

  1、外部环境复杂多变

  项目建设始终会受到外部环境的影响,在市场条件下,从国家政策、法律条款到政治环境、经济发展,这些外部环境都会给融资带来不同程度的影响,而外部环境都是很难改变的。无论是资本市场还是宏观经济发展,亦或者是政策制度的制定,这些因素的变化都不是我们人为可以掌控的,而且这些因素有时还会相互影响,使得对项目融资的影响更加深刻,由此带来融资风险。

  2、融资决策不当

  融资决策决定项目各阶段资金分配比例,决策失误易导致该阶段项目建设停滞,建设成本压力增大,融资风险产生。这主要体现在:

  第一,融资规模不当。项目融资规模要以项目整体的资本规模以及预期收益大小作为基础,适宜的资金数额才能更好的建设项目。数额过大,有可能会造成资源浪费,甚至产生闲置资金,加重融资成本负担;数额过小,资金无法支撑项目的全部建设,导致项目停摆。甚至有可能需要经济增加资金投入,加重项目成本,预期收益减少。

  第二,资金来源结构不合理。这里的不合理是指权益资金和债务资金的比例分配不合理。债务资金比例越重,项目所承担的融资风险自然也越大。一旦项目经营过程中出现问题,使得实际收益达不到预期理想,那么还款压力随之增大。

  第三,融资方式及融资时间选择不恰当。目前我国的融资方式主要有发行股票或债券、银行贷款和融资租赁。每种融资方式都有利有弊,融资方式选择不恰当会增加企业费用,从而降低投资收益。严重者可能会造成资金周转不灵,产生融资风险。

  第四,债务期限选择不当,即项目建设期限与资金借贷选择的借贷类型不匹配。PPP项目建设周期一般都较长,如果项目中所需资金全部采用短期借贷或者长期借贷,那么资金还款压力繁重。一旦出现贷款到期而项目投资回收期未到或是不足以偿还贷款,易引发资金链断裂,增大融资风险出现的可能性。

  3、资金流动性差

  资金流动性指的是资金的变现能力。如果资产能在不损失自身价值的情况下迅速获得所需现金或是在低成本的条件下随时可以得到需要的资金能力,那么它的资金流动性就非常强。项目的资金流动性主要受项目质量和运营能力两方面影响。项目质量高,投资者对项目的前景会更加看好,对项目本身也更加有信心,资金流动性自然就强。在项目建成运营过程中,经营方始终保证产品质量,商业信誉不断提高,资金流动性也会很好。在项目建成前,项目产品本身的质量是无法估计的,这也使得资金变现几乎不可能,流动性差。

  4、盈利能力不强

  企业和承包商参与项目融资不仅是为拓宽自身渠道,同样也是为求谋取利益。PPP项目融资大部分是准经营性项目,它不同于非经营性项目和纯经营性项目,其本身是为满足公民基本生活条件,这决定了即使项目产品可以定价收费,但是产品定价一般不会太高。如此,企业在既定的经营期限内所能获得的投资回报就会非常有限。最终如何使项目产生的收益高于投资成本并且尽可能的获取投资收益也是需要解决的问题。

  5、项目治理因素复杂

  由于项目参与者众多,需要制定相应的治理制度以此来规范不同主体之间的权利及义务。在项目规划之初,政府与企业签订协议明确各自的责任,项目公司分别与投资机构、专业机构签订融资协议、承包合同。这每一份协议都将各主体需承担的责任、义务分配清楚,以此来确保项目能够有条不紊的进行,保质保量取得理想收益。如果不能制定合理的制度进行管理,项目在建设过程中很可能产生管理混乱、决策不明等失误,导致项目风险。

  三、江西峡江水利工程PPP项目风险分析

  (一)项目基本情况

  江西峡江水利工程坐落于赣江中游峡江县,控制流域面积约62710平方公里,是赣江干流上一座以防洪防汛、水利发电、江上航运为主同时兼有灌溉农田等综合功能的水利枢纽工程。

  该工程计划总投资992,216万元。其中,中央预算内投资定额补助288,000万元,江西省省级财政负责规划安排113,700万元,其他渠道落实资金590,516万元。该工程于2009年开始施工规划,2010年枢纽工程的主体部分开工。2017年12月24日竣工验收。工程建成后,南昌市的防洪标准可由100年一遇提高到200年一遇,赣东大堤防洪标准可由50年一遇增加到100年一遇,每年可增加11.4亿度清洁电能,改善枢纽上游77公里航运条件,并为下游33万亩农田提供稳定可靠的灌溉水源。

  2003年,江西省人民政府委托江西省水利厅负责组建峡江水利枢纽工程项目法人。2008年,江西省人民政府成立了江西省峡江水利枢纽工程领导小组。2009年,江西省水利厅在江西省峡江水利枢纽工程管理局的基础上组建江西省峡江水利枢纽工程建设总指挥部,作为项目法人,负责工程建设管理。

  为了解决资金缺口问题,经江西省政府同意,将水电站从枢纽工程中剥离出来,通过出让水电站经营权为整个工程项目筹措建设资金。2009年,省水利厅制定了《江西省峡江水利枢纽工程水电站出让方案》,出让水电站经营权50年。

  江西省峡江水利枢纽工程出让水电站采取邀请招标方式。省水利厅同时向江西省投资集团公司、中国电力投资集团公司、中国华能集团公司、中国葛洲坝集团股份有限公司、大唐国际发电有限责任公司、新华水利水电投资有限公司、华润电力控股有限公司、中国国电集团公司等8家有投资意向的发电企业发出了《江西省峡江水利枢纽工程水电站出让洽谈邀请函》,邀请上述投资商与省水利厅就峡江水利枢纽水电站出让进行投资洽谈。最终,中国电力投资集团公司以最高报价39.16亿元获得水电站经营权。

  (二)项目风险类型

  1、金融风险

  峡江水利工程于2009年开始施工准备,2017年底正式竣工。中国电力投资集团公司出资39.16亿元获得水电站经营权,在长达8年的建设期间如此庞大的资金需求一定会有部分是向银行贷款所得,而此期间中央银行5年以上贷款利率变动幅度较大,由2008年年底的5.94%到2011年7月增长至7.05%,再下调至4.9%。利率的变动加上通货膨胀的影响,项目建设成本负担加重,资金使用变得紧张。

  2、完工风险

  项目坐落于赣江中游地区,中游区山地丘陵面积占56.7%,低丘岗地占38.1%,平原占5.2%,地势起伏较大。且汇入支流众多,由于河流切割遂犹山地,多峡谷和险滩急流,水流情况较为复杂。项目建设需要平潮期,急流对于水上作业影响大,容易造成各模块之间难以契合,对于施工作业技术要求高。如果没有在有限期限内完成阶段建设,进度停滞,租用施工设备的资金成本则会增加对于后期建设带来资金压力,造成完工风险。

  3、环保风险

  水利工程建设在赣江中游地区,在上下游的连接之中筑起了一道墙壁。这对于生活在江中的自然生物有着极大影响,每年鱼类洄游产卵、项目下游水流速度都会改变,这都会使这些生物所需的生态环境发生巨大改变,对于它们的生存产生巨大影响。另外,中游地区的水土流失占该地区面积的16.7%,项目建设对地质环境的影响也是不容忽视的。

  4、不可抗力风险

  赣江流域属于亚热带湿润季风气候,雨量充沛,太阳辐射和日照时间长,这对项目建设的耐久性提出了要求。它本身就是一个水利工程,加上雨量大,光照强,项目本身的防腐蚀防生锈也需要进一步提升。加之赣江流域交通环境的改善,上游和中游地区的人口数量也随之增多,项目的建设也许考虑当地居民的生活居住地。

  (三)项目风险分析

  1、前期资金来源单一

  项目规划初期,中央预算补助资金占资金总需求的29%,江西省级财政资金占比11.6%,其余资金均由其他渠道获得。这不仅存在极大的不稳定性,而且该项资金占总资金比例过大,这笔资金无法及时取得,项目无法开展,耗用人力物力的成本也越来越大。项目于2003年开始项目规划,2009年才开始进行施工准备,项目筹备7年但还是在2009年由于资金问题,通过出让水电站经营权50年筹集资金39.16亿元,而筹集的这笔资金占其他渠道资金的66.3%。在项目规划时,将极大部分资金依赖于其他渠道,没有具体细化,增加资金取得难度,项目施工一拖再拖。

  2、投资回收期长

  项目建设8年,出让水电站经营权50年。这58年中,前8年是一个完全支出阶段,项目建设不产生任何经济收益。之后的50年,由于是向居民提供电能资源、为下游提供灌溉水源,项目产品的定价也要适应生活的基本需求,不能定价太高,要使居民都有能力购买并使用,这样对于企业投资收益的回收期限又有一段时间的拉长。

  3、预期收益不稳定

  在经营期限内,市场环境是不断变化的,通货膨胀程度也是无法预期的。前期投入的资金成本受这些因素的影响,也会使得预期的投资收益不足以弥补前期投入。企业需要在定价和居民承受力之间寻求一个平衡点,以求在50年的经营期间早日回收成本,取得预期投资收益。

  4、各部门沟通协调效率低

  项目从前期规划到施工建设,再到后期经营,每一阶段都需要各部门相互配合。由于施工现场与政府有关部门及相关企业距离较远,工程进展汇报、突发情况处理、项目实地考察都需要耗费时间,层层上报,逐级下批,不利于政府及企业实时掌握工程进度及质量情况。且工程建设者与工程规划者很容易产生理论与实践有出入的情况,两方讨论耗费时间,在预期时间内不能达到既定要求,拖延工程进度。

  四、江西峡江水利工程PPP项目风险控制的建议

  (一)实现融资渠道多元化

  针对融资渠道单一、融资力度不足这一问题,应该在前期规划时明确设计几个渠道开展PPP项目的融资方案,使融资渠道多样化。并且在政府资金预算允许的前提下,尽可能多投入资金,减少其他渠道融资资金的压力,以避免其他渠道无法完成预期要求导致项目长时间停滞,加重项目建设成本。融资渠道可从银团贷款、企业债、资产证券化等模式下展开,在这些模式下,企业不仅可以获取项目融资需求,也可以为自身获取一些保障,即使项目在建设中产生什么风险,也有资金可以支持,减轻因资金短缺而造成工程无法开展的风险,这比传统模式下的仅依靠单一融资来源更加稳定。若PPP项目如期完成,企业可从这多种融资方式中获取比以往更多的经济收益,为企业扩大生产规模、壮大企业发展实力奠定基础,同时也为以后其他项目开展获取宝贵的建设经验以及经济基础。

  (二)与政府签订长期出让协议

  目前PPP项目建设的大多是准公共品。它使得该产品虽然可以通过定价来获取经济利益,但是它服务于居民生活基本需求,为满足这一目的在定价这部分就要极其慎重。项目前期建设投入大,但是生产出来的产品具有广阔的使用人群,且该产品大多为生活必需品。江西峡江水利工程提供的电能,是生活中无可或缺的。企业可以通过与政府签订长期的出让经营权协议,从使用基数大、生活不可缺这两个特点着手,在长时间的经营期间获取投资收益。

  (三)制定合理的项目产品定价

  企业经营的根本目的是盈利,即使PPP项目的建设是为改善居民生活,但仍旧需要通过产品定价来收回投资建设成本并且取得投资收益回报。这需要在产品定价以及协议期限内寻求一个平衡。企业可以根据使用人群广、使用次数多、协议期限长等特点进行产品定价,同时还需要根据市场环境的变化,通货膨胀的变化及时调整产品价格,做到广大居民能接受,企业能尽可能的获取投资收益两方面的最佳平衡点。

  (四)提高各部门沟通协调效率

  PPP项目建设涉及部门众多,需要各方的协调配合,发挥各自的优势。政府和企业可以组建一个合作小组,抽调双方负责人,在项目建设地进行实地进度跟踪以及项目质量监督。这样第一可以简化数据传递以及批复时间,也能够根据实际情况及时作出调整,做出更加符合项目进展的决策。第二可以提升项目质量的监管,合作小组成员可以全程监督审查工程进度、用材用料,极大程度上降低了施工企业为寻求自身利益而做出的偷工减料行为,为项目建设质量进一步把关。