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论文相关方法-N市J区食品安全监管问题研究
时间:2021-04-21 12:33:59

  民以食为天,食品安全历来是老百姓关注的热点,但是食品安全问题依然屡禁不止,牵动着人民群众的心,这究竟是商家的问题还是政府监管不力的问题。N市J区是1993年成立的新区,食品小作坊、小餐饮、小副食等较小规模的食品企业还是较多,J区的食品安全监管体制改革相对于其他地区较为滞后,2019年才完成工商、质监、食药监管部门的“三合一”,这些都对J区食品安全监管带来了难度,本文通过采用文献研究法、比较分析法、问卷法、访谈法相结合的方法,对J区消费者的生活习惯、购买习惯、食品安全知识等方面进行全方面调查,并对机构改革前后进行全面调查研究,找出J区食品安全监管存在的问题,并提出解决问题的意见和建议。

  首先,本文阐述了背景、目的和意义,明确了思路以及方法,也阐述了食品安全、食品安全监管等概念和信息不对称理论、政府管制理论等理论。

  其次对国内外食品安全监管的研究进行了分析,然后通过问卷调查法、现场调研法等分析出J区食品安全监管主要存在以下不足。一是法律法规未健全完善,二是四小行业经营者素质不高,三是政府重视程度相对薄弱,四是政府对食品监管部门机构改革的研判不够,五是社会共治机制还不完善。

  最后,通过借鉴国内外先进经验试提出完善J区食品安全监管的建议。一是完善食品安全监管相关法律体系及食品安全标准体系,二是加大政府性投入,三是完善监管体系,四是强化部门协作,五是构建社会共治格局。

  第一章绪论

  本章主要有三个部分,第一部分介绍可本文研究的背景、目的和意义,第二部分主要阐述了思路与方法,本文所采用的研究法主要有文献研究、比较分析、问卷和访谈,第三部分简要阐述了本文涉及相关的核心概念和理论基础,主要有信息不对称和政府管制理论。

  一、研究背景、目的和意义

  (一)选题背景

  1.文化背景

  饮食是人类生存与发展的第一需要,也是社会生活的基本形式之一。但是不同文化背景,有不同饮食观念和习俗,形成不同饮食文化。中国饮食文化经过长期的发展渐形成自己独有的饮食民俗,这是中华民族的宝贵财产。孙中山先生也曾说“我中国近代文明事事皆落人之后,惟饮食一道之进步,至今尚为文明各国所不及”。[孙中山:建国方略[M].上海:生活·读书·新知三联书店2014.]

  随着社会经济高度发展,人们饮食观念也随之转变,对饮食提出新的、更高的要求,使得饮食文化呈现出前所未有的活跃、丰富、更新和发展趋势。中国饮食文化主要涉及“饮”与“食”两方面。“饮”主要就是酒精饮料、非酒精饮料的酒和茶;“食”就是长期形成的以五谷为主食,蔬菜、肉类为副食的传统饮食结构,包括饮食观念、物产原料、烹调技术、饮食器具、饮食礼仪、民情风俗、食疗养生及有关的人物轶闻、文献典籍、历史掌故等。饮食文化已经成为中华文化的重要组成部分,是国家软实力的彰显。当然食品安全在饮食文化中是重中之重。

  2.社会背景

  《小康》杂志社联合清华大学媒介调查实验室在网络上做了一个“最受关注的十大焦点问题”调查,主要是通过经济、社会、政治、文化和生态文明五大方面的建设状况来反映中国的全面小康进程。调查样本兼顾了性别、年龄段、受教育程度、职业等分布,列出了政府机构改革、医疗改革、教育改革、房价、物价、食品安全、投资理财、社会治安、安全生产、腐败问题、环境保护等近30个项目,囊括了方方面面。通过中国小康网,可以查到从2012年开始到2017年,食品安全连续六年排在“最受关注的十大焦点问题”首位(详见表1-1),是最受关注的焦点问题。根据该网站信息,2019年“中国平安小康指数”再次评选“最受公众关注的十大安全问题”和“最让公众担忧的十大安全问题”,食品安全依然均排在首位。[中国小康网.2019中国平安小康指数安全问题:食品安全依然是难题[EB/OL](2019-07-30)[2020-02-20].http://www.chinaxiaokang.com/zhongguoxiaokangzhishu/2019zgxkzs/2019nianzhongguopinganxiaokangzhishu/2019/0730/765228.html]

  表1-1最受关注的十大焦点问题(2012年-2017年)

  排序2012年2013年2014年2015年2016年2017年

  1食品安全食品安全食品安全食品安全食品安全食品安全

  2物价腐败问题腐败问题医疗改革养老政策住房改革

  3腐败问题医疗改革物价腐败问题房价环境保护

  4医疗改革贫富差距房价贫富差距医疗改革房价

  5房价房价医疗改革房价腐败问题收入分配改革

  6贫富差距社会保障贫富差距就业问题环境保护物价

  7社会保障物价环境保护物价疾病控制公共卫生社会信用

  8教育改革环境保护就业问题社会保障物价医疗改革

  9收入分配收入分配改革社会保障环境保护就业问题教育改革

  10住房改革住房改革社会道德

  风气教育改革社会保障养老政策

  资料来源:中国小康网

  由此可见,食品安全依旧是群众最关注和担忧的问题。回顾中外历史,2005年,英国“孔雀石绿”事件,国内检查发现很多水产品养殖中都会添加“孔雀石绿”这种致癌物。2006年,北京白洋淀红心鸭蛋被曝出含有偶氮染料苏丹红Ⅳ号,为三级致癌物。2008年,三鹿奶粉三聚氰胺事件,致使6名婴孩死亡,逾30万儿童患病。2010年,武汉地沟油回流餐桌事件,称每年返回餐桌的地沟油有200至300万吨,地沟油中的黄曲霉素强烈致癌。2011年,双汇火腿肠廋肉精事件、台湾大量食品塑化剂超标事件。2013年,山东“神农丹”种植生姜事件,被央视焦点访谈曝光。2014年,上海福喜事件,上海福喜食品公司将过期肉类原料重新加工、更改保质期。2017年,日本核污染地区违规食品在国内违规流通和销售事件。2018年,广东查获共45吨的冻鸡爪和冻鸡翅,大多没有经过检疫,可能存在病毒。2019年,78个国家刑警组织联合开展,名为Operation OpsonⅧ行动,查获数吨伪劣食品,如肉类、鱼类、鸡蛋和香料等。这些食品安全事件大家应该有所耳闻,“食品安全事件频发”让大家越来越关注食品安全。

  3.政策背景

  近年来,政府不断加强食品安全监管力度。自2009年以来,连续颁布实施了一系列涉及食品安全方面的法律、法规和规章条例,党中央、国务院研宄部署了一系列重大决策,出台实施了一系列重要措施。习近平总书记在2014年中央农村工作会议上要求,要用“四个最严”的标准来保障百姓的食品安全。2015年10月1日,新修订的《食品安全法》正式实施。“新食安法”的颁布实施促进食品行业健康发展,避免了“九龙治水”的弊端。2017年,习近平总书记强调,“各级党委和政府及有关部门要全面做好食品安全工作,坚持最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责,增强食品安全监管统一性和专业性,切实提高食品安全监管水平和能力。要加强食品安全依法治理,加强基层基础工作,建设职业化检查员队伍,提高餐饮业质量安全水平,加强从农田到餐桌全过程食品安全工作,严防、严管、严控食品安全风险,保证广大人民群众吃得放心、安心。”[央广网.习近平:严防严管严控食品安全风险[EB/OL].(2017-01-04)[2020-02-20].http://country.cnr.cn/gundong/20170104/t20170104_523436319.shtml]2019年5月,《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》提出,要用习近平总书记“四个最严”进一步加强食品安全工作,确保人民群众“舌尖上的安全”。[新华网:中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见[EB/OL].(2019-05-20)[2020-02-20].http://www.xinhuanet.com/politics/2019-05/20/c_1124519551.htm]与此同时,我国还尝试了一些制度体制上的改革,进一步优化监管体制。2013年3月10日,国务院发布《国务院机构改革和职能转变方案》,开启新一轮大部制改革。将国务院食安办、国家食药监局、国家质监局、国家工商管理局等部门的相关职责进行整合,组建国家食品药品监督管理总局,对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理。[全国人民代表大会:第十二届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革和职能转变方案的决定[N].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报,2013(2):338-342.]2018年3月,第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案提出,将国家工商管理局职责,国家质监局职责,国家食药监督局职责,国家发改委价格监督检查与反垄断执法职责,商务部集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责进行整合,组建国家市场监督管理总局,作为国务院直属机构。[新华网客户端:国务院机构改革方案[EB/OL].(2018-03-18)[2020-02-20].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1595206126464032169&wfr=spider&for=pc]由此可见,食品安全监管也一直是政府着力的重点。

  (二)研究目的

  当前,中国进入新时代,发展迈向新的阶段,人民群众对食品安全的需求也是对美好生活的向往。2020年春节前夕,习近平总书记来到昆明国际会展中心,这里正在举办第十四届昆明新春购物博览会。习近平总书记走到摊位前,仔细询问春节前市场供应情况。他语重心长地说,“菜篮子”、“米袋子”、“果盘子”,都是事关民生的大事。有关部门要做好工作,确保节日期间市场供应充裕,质量安全可靠,让群众过一个安定祥和的春节。“舌尖上”的那些事,始终是习近平关心的大事。保障食品安全、提高人民健康水平是应有之义,本文通过对J区食品安全监管问题进行分析,试提出相关对策建议,让J人民群众过上更加美好的生活,此外,希望本次研究成果可以为其他类似地区提供借鉴意义。

  (三)研究意义

  1.理论意义

  食品安全问题涉及到政治学、管理学、社会学等多门学科。现今世界,食品安全严峻形势依然存在。因此,各国政府都投入了大量的研究,在完善食品安全监督管理体系、风险管控、全程追溯、技术支撑、应急管理体系和社会共治体系等方面都有大量的理论成果。本文以N市J区食品安全监管为研究对象,从J区的食品安全监管现状出发,通过信息不对称理论、政府管制理论等理论进行研究,分析食品安全监管存在的问题及原因,借鉴国内外相关先进经验,找出完善J区食品安全监管的对策与建议。主要有两大理论意义。一是通过信息不对称理论、政府管制理论结合研究很少,具有一定的理论创新性。二是对完善J区食品安全监管的对策与建议提供了一定的理论依据。

  2.实践意义

  主要有三个方面:一是有利于提升J区食品安全总体水平。通过完善食品安全监管对策,使粮、油、肉及肉制品等农产品和主要食品安全状况稳定在较高水平,不发生重大食品安全事故。二是有利于提升食品安全公众满意度。食品安全监管根本目的在于让百姓认可,使社会满意。通过完善食品安全监管对策,使社会各界和群众对食品安全工作认知度和满意度提升,力争让J区民众对食品安全状况满意率要达75%以上。三是有利于保障消费者权益。解决J区食品监管中存在的问题,从源头上保障食品安全,实现食品质量安全可追溯,保障供应到消费者餐桌的产品合格,从而达到从源头上保障消费者权益的目的。

  二、研究思路与方法

  (一)研究思路

  本文通过大量查阅文献,了解并搜集了国内外关于食品安全监管的相关资料,并通过问卷调查和现场调研对J区的总体情况和食品安全监管现状进行系统分析,找准缺陷和不足,在借鉴国内外食品安全监管先进经验的基础上,提出完善J区食品安全监管的对策建议。

  图1-2研究思路图

  (二)研究方法

  1.文献研究法

  重点对中国知网和知名期刊、书籍进行核心词搜索,根据食品、食品安全、监管等关键词进行查找,整理和搜集关于食品安全监管的国内外文献,其中著作类文献20本,期刊类文献51篇,硕博学位论文类文献30篇,电子资源及其他类文献6篇,并对这些文献进行归纳和总结,了解其他国家及地区关于食品安全监管的研究,并借鉴其研究的方法与思路,为本文的结构和相关的观点提供支持。

  2.比较分析法

  从时间上看,J区食品安全监管机构先后经历了两次改革,监管力量有一定的改变,通过前后分析对比,找出监管存在的问题,对监管方法进行择优选择。从空间上看,其他国家和国内一些地区有较好的食品安全监管经验,经过对比分析,在结合J区实际的基础上,试提出完善J区的食品安全监管的方法。

  3.问卷法

  设计相关问卷,然后进行选择性抽样,发放给经营对象、消费群众等,对以下几类问题进行详细调查,一是关于食品消费主体调查,主要包括年龄、学历、食品安全了解程度等。二是关于食品流通环节的调查,主要包括食品购买场所、购买依据调查。三是关于餐饮消费环节的调查。四是关于食品安全常见问题调查,主要包括遇到的食品安全问题情况、问题食品处理情况。五是关于食品安全问题产生原因调查。通过这几类调查将食品从生产、到运输、再到消费进行全环节调查,分析J区食品安全监管存在的问题及原因。

  4.访谈法

  在食品安全监管相关政府部门中随机选取人员进行访谈,通过最直观的方式了解食品安全监管中存在的相关问题及相关对策建议,并进行归纳整合,为本文提供事例支撑。本次访谈的主要对象是J区市场监督管理局的主要负责同志、一些业务股室的具体负责人以及J区农业农村局、J区卫生健康局的一些业务骨干。

  三、概念界定和基础理论

  (一)核心概念

  1.食品安全

  目前世界上还没有对食品安全进行一致性地定义。我国《食品安全法》规定,“食品安全是指食品应是无毒、无害,符合人体健康的营养要求,不会导致任何急性、亚急性或慢性伤害。”[新华网:(授权发布)中华人民共和国食品安全法[EB/OL].(2015-04-25)[2020-02-20].http://www.xinhuanet.com/politics/2015-04/25/c_127731151.htm]食品安全事故,指源于食品产生的食物中毒、食源性疾病等,对人体健康有或者可能有危害的事故。

  2.食品安全监管

  食品安全监管,是指国家职能部门对食品生产、流通企业的食品安全行使监督管理。主要以下三种行为:对食品生产加工、流通环节的食品安全进行日常监管;实施生产许可、强制检验等食品质量安全市场准入制度;查处生产、制造不合格食品及其它质量违法行为。[王海彦:食品安全监管[M].安徽:安徽人民出版社,2007.]

  (二)理论基础

  1.信息不对称理论

  信息不对称理论,是指在市场经济活动中不同人员对有关信息掌握情况不同,有的人员对信息了解得更多、更全面,有的人员了解得相对较少一些,而在市场交易中了解信息多的人比少的人更有利。该理论认为,市场交易中,卖方比买方对商品的信息更加了解;掌握信息更多得一方可以通过向信息不多的一方传递信息,从而在市场中获益。[MBA智库:信息不对称理论[EB/OL].(2009-11-11)[2020-02-20].https://wiki.mbalib.com/wiki/信息不对称理论.]食品交易市场上,生产经营者自然就是质量信息优势方,而消费者大多都只能靠肉眼进行考察,获得食品的相关信息自然相对匮乏,则成为信息劣势一方,这就是食品市场上的信息不对称。信息不对称条件下,优质、安全的食品不能通过市场自发调整供给,优质食品被劣质食品挤出市场。如果消费者获得信息有限,那么优质食品供给数量和价格将会严重地受到劣质食品的影响,导致优质食品无法保证优质优价甚至失去市场竞争力,最终使得劣质食品将优质食品赶出消费市场。

  2.政府管制理论

  政府管制是指政府凭借其法定权利对社会经济主体经济活动施加限制和约束从而达到某种目的。政府通过制定规章、设定许可、监督检查、行政处罚和行政裁决等,对社会经济主体的活动进行限制和控制。[MBA智库:政府管制[EB/OL].(2009-11-11)[2020-02-20].https://wiki.mbalib.com/wiki/政府管制.]食品安全监管部门对于食品监管就是一种政府管制,通过采取法律、行政、经济和社会监督等方式进行。在管制过程中,食品安全监管部门运用许可审批等手段来提髙市场整体水平,事中和事后主要采用监督检查、行政处罚以及信息公开等手段,来保证食品安全。通过不断完善以及履行食品安全管制职责,鼓励和引导社会组织有序健康发展,促进社会共同治理,从而实现食品安全治理。

  第二章研究综述

  本章主要有三个部分,第一部分是对国外研究进展进行分析,发现国外主要从食品生产、流通、政府监管等方面进行了研究。第二部分是对国内研究进展进行分析,发现主要是监管法律、市场交易、监管体系、共同治理四个方面进行了分析,第三部分就是作出的研究评述。

  一、国外研究状况

  食品安全是全球都关注的公共卫生问题,国外对食品安全的研究,主要从食品生产环节、流通环节以及政府监管环节研究食品安全问题以及产生的原因。

  (一)关于食品生产环节的研究

  国外学者根据食品安全特性,总结了食品生产环节容易出现的问题,典型的有美国美国金赛教授(Kinsey)提出的理论,他总结了食品生产环节七个影响食品安全的因素:一是种养殖过程中施加农药,二是生长过程有外部污染,三是能导致食源性疾病的微生物,四是违规或超量使用食品添加剂,五是生产假冒伪劣产品,六是转基因等新技术的不确定性,七是科技进步对食品安全带来的挑战等。[Kinsey Eliza Whiteman;Hammer Jason;Dupuis Roxanne;Feuerstein-Simon Rachel;Cannuscio Carolyn C:Planning for Food Access During Emergencies:Missed Meals in Philadelphia.[J].American journal of public health,2019,pp.781-783.]

  (二)关于食品流通环节的研究

  对食品流通环节产生问题,国外学者普遍认为是信息不对称理论导致生产者和消费者信息不对等,进而产生食品安全问题。如,乔治·阿克洛夫(Akerlof·George)在《柠檬市场:质量不确定性和市场机制》一文中假定市场是竞争性结构,产品成本与产品质量的提高成正比,当卖方比买方拥有更多产品质量方面的信息时,消费者无法有效分辨出产品质量的髙低,从而影响支付意愿,导致产品市场被劣质产品充斥引起产品质量下降。由于缺乏人格约束,生产经营者诚信自律难免滞后于市场急剧扩张,导致食品安全存在较高内在风险。[Akerlof·George:The Market for“Lemons”:Quality Uncertainty and the Market Mechanisms[J].Quarterly Journal of Economic,1970,pp.84.]

  (三)关于政府监管的研究

  国外学者普遍认为,食品安全无法脱离政府监管,政府监管是保障食品安全的重要手段。如,美国Pearson认为,政府监管可以让市场环境更加公平,更有利于市场良性竞争。[Kay C.Pearson:Adverse Drug Reactions and the Food and Drug Administration.[J].Journal of Pharmacy Practice.Volume 2,Issue 4.1989.pp 209-213.]美国Marion Nestle认为,食品监管机构分散会导致食品安全监管资源的重复和浪费,特别可能导致出现食品安全事故时,政府部门推诿扯皮。[玛丽恩·内斯特尔:食品安全:令人震惊的食品行业真相[M].程池,译.北京:社会科学文献出版社,2004.]安特尔认为,政府到底该不该参与食品市场监督,取决于监管相对市场调节,谁更能够报障食品安全,如果政府参与更能报障的话,那政府参与更是非常必要的。[John M.Antle:Benefits and costs of food safety regulation.[J].Food Policy.1999,pp.605-623.]

  二、国内研究状况

  过去一段时期我国经济相对落后,食品相对短缺,政府面临以及首要想解决的问题是食品供给不足的问题,一定程度上忽视了质量安全。所以,国内学者对食品安全监管研究起步相对较晚,主要从食品安全法律法规、市场交易、政府监管以及社会共治几个方面进行了研究。

  (一)关于监管法律的研究

  国内学者大多都认为我国当前在食品安全监管方面的法律仍有薄弱环节和漏洞,需要进一步完善。如,刘宁、张庆等人(2005年)在《透视中国重大食品安全事件》中分析了当前中国食品安全问题原因:一是当前食品法律法规以及行业标准存有不足;二是管理体制有缺陷,一些监管部门职能交叉;三是缺乏有效预警、监管及惩戒机制;四是食品安全信用体系尚未形成;五是食品安全信息不对称导致消费者普遍维权成本高。[刘宁,张庆:透视中国重大食品安全事件[M].法律出版社,2005.]聂凤英(2006年)在《粮食安全与食品安全研究》中指出应建立能够提高食品生产经营者安全意识的惩罚性赔偿制度,使那些对食品安全不负责导致问题食品流向市场的生产经营者受到严厉的惩罚。[聂凤英:粮食安全与食品安全研究[M].北京:中国农业科学技术出版社,2006.]学者周德翼、吕志轩(2008年)则认为对食品安全的控制重点在政府的宏观管理,要建立监测执法制度和质量安全品质标准体系,建立市场的食品安全标识制度、准入制度和关键质量控制点制度,构建良好的食品市场环境,促进提升市场食品质量。[周德翼,吕志轩:食品安全的逻辑[M].北京:科学出版社,2008.]

  (二)关于市场交易的研究

  关于食品安全市场方面,部分国内学者认为,信息不对称,是导致食品安全存在风险的重要因素。如,赵霖、鲍善芬(2001年)总结了影响国内食品安全的八大因素,分别是环境污染、食源性微生物、食品生产加工原材料污染、新原料和新工艺的应用、食品添加剂的过度使用、食品工业科技水平进步、市场失灵和政府失灵的负面效应、国外安全事故波及等,其实市场失灵很大的原因源于信息不对称。[赵霖,鲍善芬:《21世纪中国食品安全问题》中国食品与营养2001年第4期,第58页。]何猛(2013年)认为食品安全问题的最主要原因是在食品市场交易中,食品的生产者和消费者之间信息不对称,导致食品安全问题的发生。[何猛:我国食品安全风险评估及监管体系研究[D].北京:中国矿业大学,2013.]

  (三)关于监管体系的研究

  在食品安全监管方面,部分学者认为主要是要完善食品安全监管体系和厘清政府监管职能。如,陈锡文、邓楠(2004年)认为,食品市场与许多其他产品市场不一样,保障食品安全不能仅仅依靠市场主体,最主要还是依靠政府的强制力。[陈锡文,邓楠:中国食品安全战略研究[M].北京:化学工业出版社,2004.]杨艳涛(2008年)通过研究“三鹿奶粉”事件,要解决食品安全问题主要还是看当地政府对于企业的态度,不能因为财税对企业进行“保护”。[杨艳涛:《由“三鹿奶粉”引发的对我国食品安全监管体制的思考》,中国食物与营养2008年第10期,第9页。]吕金莲、王德章(2009年)指出,食品行业整体风气不良,企业诚信经营意识薄弱,建议着重建立好风险管理制度。[吕金莲,王德章:《食品安全监管问题研究》,甘肃社会科学2009年第2期,第242页。]

  (四)关于共同治理的研究

  我国大部分学者都认为食品安全监管需要社会共同参与、共同治理。如,范龙飞与温志强(2013年)认为,食品安全在于监管部门、食品行业协会、消费群体、食品生产企业等。要高度重视社会力量的重用发挥,除以上各大主体的共同努力外,重要的是发挥新闻媒体、行业协会以及消费者监督力量,构建共治格局。[范龙飞,温志强:《基于信息不对称理论的食品安全消费环节监管研究--以餐饮服务行业食品安全监管为例》,《改革与开放》2013年第17期,第73页。]

  三、研究评述

  从上述文献看,国内外学者从不同的研究着力点对食品安全监管进行了研究和探讨。总体来说,值得借鉴,国外发达国家食品安全监管机制较为完善,国外学者通过探究食品安全监管问题,明确政府要发挥作用,在监管食品安全方面要完善法律发挥、食品安全标椎体系,要严厉惩罚不法的食品安全行为。我国学者关于食品安全监管研究较为初期,认为食品安全监管研究一定要合理设置机构、探索合理和科学的食品安全监管模式,认为法规和食品安全标准不完善是当前我国食品安全比较突出的问题。以上各位学者的研究虽然提出许多好意见,但置于N市J区的食品安全监管中还是有一些不足:一是这些学者都是从各自研究领域出发,各有侧重点,要进行系统梳理才能比较完整展现当前我国食品安全监管的不足,比如:法律法规不完善、食品安全标准不统一、食品监管体制不健全等。二是结合实践不足,实践是检验真理的唯一标准。学者研究大多偏重理论,针对县级层面食品安全监管的具体研究并不多,缺乏一些具体到基层可操作的食品监管模式。N市J区既是新区也是国家级贫困县,具有一定的基层代表性,本文将其作为研究对象,通过研究实际监管过程中遇到的问题,并进行原因分析,试提出完善J区食品安全监管的相应对策。

  第三章J区食品安全监管现状分析

  本章主要有三个部分,第一部分简要介绍了J区的基本情况,第二部分阐述了食品安全监管情况,主要从监管对象、监管力量情况、主要监管方法、特色监管工作、新冠肺炎疫情期间开展的监管工作情况以及取得的成效。第三部分对调查情况进行全面分析。

  一、J区基本情况

  J区是1993年撤地建市时新组建的县级行政区,幅员面积1278平方千米,全区总人口70余万人。乡镇行政区划调整改革前辖40个乡镇、6个街道办事处,514个村民委员会、74个居民委员会。2019年乡镇行政区划调整改革后辖19个乡镇、5个街道办事处。J区是传统的农业大区,拥有茶桑、柑桔、柠檬、花椒和生猪等特色主导产业,有“中国桑茶之乡”的美誉,是全国生猪调出大县、全国产粮大县、国家首批现代农业示范区。J区的食品产业发展态势良好,拥有燕京啤酒、四川凸酒、尚好桑茶等大型食品生产及加工企业,四川凸酒2019年实现产值6.5亿元、上缴税收1.02亿元;燕京连续7年纳税过亿;尚好桑茶销售额突破3亿元。2019年J区食品饮料行业实现产值72亿元,同比增长16%。

  二、食品安全监管情况

  (一)监管对象情况

  J区目前累计有食品生产经营单位2950家,从食品生产、流通和餐饮消费三个环节来看,情况如下。

  一是食品生产环节。主要包括雷士蛋糕、燕京啤酒、汇源果汁、尚好桑茶等食品生产企业28家,以及食品生产加工小作坊123家。

  二是食品流通环节。主要包括农贸市场、商场、超市等食品流通企业1286家。

  三是餐饮消费环节。包括餐饮服务企业1013家,食品流动摊点500余个。

  与其他很多地区类似,J区食品生产经营类企业,整体还是呈现小、散、乱、差的特点,食品加工主体基本上以小企业、小作坊为主。如图3-1。

  图3-1食品生产经营企业数量占比

  (二)监管力量情况

  J区成立了食品安全委员会,食安委成员单位、各乡镇、街道办事处成立了相应的食品安全领导机构,构建区、乡镇(街道)、村(社区)三级监管网络,形成了横向到边、纵向到底、一级抓一级,层层抓落实的工作机制。当前,J区食品安全监管的主要责任部门还是J区市场监督管理局,该局分片区派驻了6个基层站所;乡镇行政区划调整改革前在46个乡镇(街道办)成立食品安全委员会及办公室,每个乡镇(街道办)配备食安办专(兼)职工作人员2-3名,576个行政村(社区)皆配备了1名食品安全信息员,乡镇行政区划调整改革后进行了相应的整合,形成了比较完善的监管网络。2019年,J区进行了机构改革,对食品安全监管部门的职能进行了整合和梳理,具体情况如下。

  1.2019年机改前食品安全监管机构

  (1)区食品药品监督管理局。J区食品药品监督管理局前身为医药局,根据上级指示2010年将区医药局改为药品监督管理局。2011年又将医药局和卫生监督执法大队分管食品人员整合成立食品药品监督管理局。2013年12月,根据《J区改革完善食品药品监督管理体制的实施方案》,改革完善全区食品药品监管体制,对生产,流通,消费环节的食品安全和药品的安全性,有效性实施统一监督管理,整合原区食安办和原区食品药品监督管理局以及区工商管理局,区质监局等部门的食品安全监管和药品管理职责,重新组建食品药品监督管理局。新组建的食品药品监督管理局为区政府工作部门。按照属地管理,分级负责,权责一班的原则对本地区食品药品实行集中统一监管,业务受上级业务主管部门的指导,同时承担区政府食品安全委员会的具体工作,加挂“J区食品安全委员会办公室”牌子。其主要职能职责如下:一是贯彻执行国家有关食品法律法规;二是负责全区食品行政许可,负责除农产品生产和初加工环节以外食品生产流通环节的安全监督管理;三是负责全区酒类生产流通环节、农产品加工环节涉及的食品安全监管工作;四是组织实施全区食品稽查制度,组织查处违法违规行为。五是负责开展食品安全宣传、教育培训、交流合作;推进食品药品诚信体系建设。六是负责全区食品安全事故应急体系建设,组织食品药品安全事故应急处置和调查处理工作等。

  (2)J区卫计局。区卫计局在食品安全方面的主要职责为:负责食品安全风险评估和预警工作。

  (3)J区农牧业局。区农牧业局在食品安全方面的主要职责为:负责农副产品种养殖过程中的质量安全;负责禽畜产品的检验检疫。

  (4)J区工商质监局。区工商和质量技术监督局在食品安全方面的主要职责为:负责保健食品广告活动的监督检查;负责食品包装材料、容器、食品生产经营工具等食品相关产品生产加工的监管。

  由此可见,2019年机构改革前J区食品安全监管主要是食品药品监督管理局在负责。

  2.2019年机改后食品安全监管机构

  根据第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的国务院机构改革方案,J区将区食品药品监督管理局和J区工商质监局进行了整合,于2019年3月完成市场监督管理局组建工作。

  (1)区市场监督管理局。负责全区食品安全监督管理。建立覆盖食品生产、流通、消费全过程的监督检查制度和隐患排查治理机制并组织实施,防范区域性、系统性食品安全风险。负责拟订并组织实施全区食品安全等规划。负责食品安全应急体系建设,组织指导重大食品安全事件应急处置和调查处理工作。推动建立食品生产经营者落实主体责任机制,健全食品安全追溯体系。指导督促食品生产企业的安全生产工作,组织开展食品安全监督抽检、风险监测、核查处置和风险预警、风险交流工作。组织实施特殊食品监督管理。

  (2)区农业农村局。负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或者生产加工企业前的质量安全监督管理。负责动植物疫病防控、畜禽屠宰环节、生鲜乳收购环节质量安全的监督管理。与区市场监督管理局共同建立食品安全产地准出、市场准入和追溯机制,加强协调配合和工作衔接,形成监管合力。

  (3)区卫生健康局。负责食品安全风险评估工作,会同区市场监管局等部门制定、实施食品安全风险监测计划。通过食品安全风险监测或者接到通报、举报发现可能存在安全隐患的,应当立即组织进行检验和安全风险论证,并及时向区市场监管局通报安全风险论证结果,对于得出不安全结论的食品,区市场监管局等部门应当立即采取措施。

  (4)区综合行政执法局。区市场监管局负责室内(场内)有固定经营场所商户的食品质量安全监管。督促餐饮企业建立餐厨垃圾管理台账。协助开展餐饮油烟、有机废气及废弃油脂污染控制工作。区综合行政执法局负责对室外(场外)无证饮食摊点实施行政处罚。对全区餐厨垃圾的收集、运输和处理等环节进行监督管理。负责对在居民住宅楼、未配套设立专门烟道的商住综合楼、商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目的监督管理。负责对城区内人口集中区露天烧烤食品等行为的监督管理。负责对排放油烟的餐饮服务业经营者未安装油烟净化设施、不正常使用油烟净化设施或者未采取其他油烟净化措施,超过排放标准排放油烟的,依法实施处罚。

  通过机构改革调整,J区形成了较为完整的食品安全监管模式,从食用农产品在进入批发、零售市场或生产加工企业,到食品生产、流通、餐饮环节的监管基本实现了全覆盖,无遗漏,分工明确合理,有利于J区更好地开展食品安全监管工作。

  (三)主要监管方法

  通过对以上监管部门的走访询问、现场调查等,主要了解到J区食品安全监管部门在J区食品安全监管中主要采取如下做法。

  1.日常监管

  J区市场监督管理局以初级农产品、禽畜产品、食用油、婴幼儿配方乳粉、乳制品、肉制品、腌腊制品、白酒、保健食品等为重点品种,以农产品主产区、食品加工业聚集区、农产品和食品批发市场、农村集贸市场、城乡结合部、旅游景区等为重点区域,以学校及单位食堂、食品生产企业、大型超市、农贸市场、农村坝坝宴等为重点场所,开展日常监督管理,排查治理食品安全隐患,严厉打击违法犯罪行为,规范食品生产经营市场秩序。

  2.依法打击食品安全违法行为

  J区市场监督管理局始终认真开展中央、省、市下达的专项整治任务,同时结合J区实际,联合其他食品安全监管部门深入开展食品安全专项整治行动,比如,开展食品安全“百日会战”、春秋季学校食品安全检查、校园及周边“五毛食品”专项整治、非洲猪瘟防治工作、节前食品安全检查、农村食品安全流通环节整治、食品及保健食品欺诈和虚假宣传整治、食盐市场集中整治、酒类产品质量安全专项整治、桶装饮用水专项检查、肉制品和酱腌菜亚硝酸盐专项检查、食用植物油塑化剂专项整治、“地沟油”专项整治等专项整治。对整治中发现食品安全问题的进行依法打击。2019年,共查处食品生产及流通违法经营案件17件,处罚没款2.9万元。

  3.大力开展食品安全宣传工作

  J区食品安全监管各相关部门通过“3·15”“3·31”“安全生产月”“食品安全宣传周”等重要时间节点联合组织或者单独组织现场宣传活动;同时,借助报纸、网站、“双微”、宣传车等重要宣传平台传播食品法律法规、食品安全知识、扫黑除恶专项斗争政策、党风廉政建设满意度测评知识,旨在凝聚起J区食品安全监管共治意识。2019年,J区食品安全监管部门联合举办了3.15消费者日等大型宣传活动,累计向消费者散发法律宣传单2万余份,接受法律咨询300余人次,以案说法,宣传识假辨假知识,现场接受消费者咨询、投诉6件。同时发送3.15公益短信20多万条次,向社会传递了消费维权正能量。

  4.对投诉举报快速处置

  J区开通了“12331”食品安全监管投诉举报热线,食品安全监管各相关部门围绕“有诉必接,有接必查,有查必果,有果必复”总体要求,落实专人24小时在线受理投诉举报。原食品药品监督管理局在“12331”投诉举报热线的基础上,还同步推出了单位服务热线、微信、网站等受理渠道,并通过活动、微信推送信息、文件等方式广泛宣传推广,积极接收民众诉求。机构改革后,“12315”热线承接了原“12331”全部事项,群众只需要拨打“12315”既可以投诉举报食品安全问题,也可以进行消费维权等。2019年,J区市场监督管理局共受理消费者投诉267件、12345政务热线投诉22件、信访案件2件,办结率91%,为消费者挽回经济损失70余万元。据J区市场监督管理局负责投诉举报的林某介绍,“现在的人群维权意识越来越高了,以前J区群众对12331、12315的知晓度还是不够,知道的好多也不愿意打,现在几乎都晓得遇到问题,直接打投诉举报电话。”

  5.优化行政审批服务

  J区食品生产经营企业在进行生产和经营前要获得相应的生产或经营资格,相关生产经营资格证书必须通过J区市场监督管理局的检查认真方可取得。J区市场监督管理局大力规范审批流程、简化审批程序、拓宽审批渠道、缩短审批时限,不断优化行政审批流程,将行政审批业务、行政审批股全部工作人员整体进驻政务中心开展工作,设置了咨询、受理、发证等岗位,实施标准化服务,受理工作规范统一,严格执行“项目相同、办理程序相同、办理标准相同、办理时限相同、解释口径相同”制度。同时,在政务服务窗口将人员职能职责、审批事项、办事指南、工作纪律、投诉渠道方法等公之于众,实行阳光服务。此外,深入推进行政权力依法规范公开运行,认真开展一体化政务平台上线工作,并按要求及时将J区行政许可信息数据共享、同步推送和统一公示。

  6.加强应急工作

  餐饮服务食物中毒防控是食品安全监管工作的核心,J区高度重视食物中毒防控工作,为提高应急保障能力,J区每年开展应急队伍培训6次,配备了食品基本应急装备,设立了专项人员和设备信息库优化应急处置能力。同时,加强舆情处置能力建设,建立专门的舆情处置台账,确定专人每天定时处置监测和推送的舆情,并定期分析和通报舆情。在监管中始终突出高危季节、高危行业、高危食品的经常性食品安全监督管理,重点对餐饮单位和学校、企事业单位、建筑工地三类食堂,以及“农家乐”餐馆、外送快餐、承办酒宴的大中型餐馆的食品安全监督检查,严密组织重大节日期间餐饮消费环节的食品安全专项检查工作,开展各类餐饮服务单位食物中毒防控培训班,并与130余家餐饮服务单位签订了《餐饮服务食品安全责任书》,近年来未发生餐饮服务食物中毒事故。

  (四)特色监管工作

  除以上主要工作以外,J区食品安全监管部门还结合J区实际情况开展了一些特色工作,主要有以下几个方面。

  1.全面推动食品安全示范城市创建

  围绕食品安全监管覆盖率达到100%;食用农产品、食品抽检监测合格率达到95%以上;餐饮服务食品安全监督量化分级管理率达到95%以上;群众对食品安全的满意率达到75%以上的目标,J区开展了食品安全示范城市创建工作,主要做法有四个方面。一是推进基层片区食品监管所规范化建设。严格按照基层监管所“标准化”和“规范化”建设的要求,为基层监管所落实办公场所、办公经费,配备办公设备、快检设备,增配基层监管所工作人员、协管人员,2019年机构改革后,基层监管硬件条件更加成熟,高效整合了原工商质监的资源。二是推进乡镇(街道)食药安办规范化建设。严格按照食药安办规范化建设的组织建设、制度建设、硬件建设具体要求,协调和督促各乡镇(街道)对照目标细则,加强创建力度。三是推进食品监管执法规范化建设,建立完善了相关制度,规范了监督执法行为。严格实施案件查处处罚信息“两个依法公开”,实施率达100%;严格执行四川省食品药品行政处罚裁量权适用规则和基准,强化执法规范、程序规范、文书规范和裁量规范,提高办案质量。四是推进食品监管对象生产经营规范化建设,在食品生产企业实施危害分析和关键控制点管理体系(HACCP),推进食用农产品产地准出管理和市场准入管理。

  2.实施风险分级管理

  J区食品安全监管部门终坚持问题导向,抓住监督抽检与风险监测环节,突出重点,为食药安全监管决策提供科学依据。2019年,开展食品抽检207批次,抽检食用农产品182批次,开展食品快检2150批次,对抽检不合格产品坚决依法查处。在抽检的数据分析基础上,召开食品安全风险研判会,排查出涵盖食品生产、流通、餐饮服务全环节的食品风险点,并针对每个风险点制定管控措施,落实风险管控责任人。此外,根据平时的风险评估和平时监督检查情况全面推行企业诚信体系建设,建立企业信用信息档案。即将J区内具有一定规模的食品相关企业均纳入了风险分级管理,并根据各企业风险评分表以及日常检查记录等情况,年终对企业进行诚信度评判,评判分为A、B、C、D四个等级。根据评定等级,严格按照“四个一”的要求开展监管,A级企业一年至少检查一次,B级企业每半年至少检查一次,C级企业每季度至少检查一次,D级企业每两月至少检查一次。

  3.实施网格化监管

  根据J区被监管单位分布情况,将所有“四品一械”单位划分为31个大网格。其中城区划分为26个大网格,乡镇以食品监管管理所为单位,划分为5个大网格,乡镇5个大网格下由乡镇食药安办牵头再以村为单位进行网格细化。每个网格均落实监管责任人,由责任人对管辖范围内所涉及的食品药品安全各项监管任务进行落实。各网格监管责任人负责网格内监管单位的依法监管,协管人员协助监管责任人做好监管工作。各网络监管责任人及协管员要按照风险分级管理要求对网格内风险分级的食品药品相关单位进行等级对应频次的检查,并配合J区市场监督管理局开展食品安全监管工作。

  4.大力推广明厨亮灶

  实施“明厨亮灶”工程,即采取视频技术或透视明档的方式对餐饮食品加工过程进行公示,从而将餐饮经营单位食品加工的关键环节亮出来接受社会监督。这是电子监管的一种体现,全面推行“互联网+明厨亮灶”监管新模式,提升智慧监管水平。目前,J区的大型餐饮的明厨亮灶率达到了80%以上,但乡镇中小型餐饮企业依然未能达到。

  (五)新冠肺炎疫情期间的食品安全监管工作

  新冠肺炎疫情给J区食品交易市场带来了一定的影响,J区市场监管管理主要从以下几个方面开展相关工作,稳定了食品物价的同时,也坚决保证了食品安全。

  1.全覆盖摸排调查

  充分发挥乡镇(街道)食品安全网格员的作用,采取明察暗访的方式每天对辖区食品交易市场进行全覆盖摸排调查,及时掌握各大超市、农贸市场的米、面、油、猪肉、蔬菜等生活必需品供求情况以及价格情况。

  2.全方位宣传教育

  通过线上网络宣传和线下实地张贴相结合的方式,宣传相关法律法规,发布经营价格行为的提醒告诫书,积极引导全区广大经营者履行社会责任、依法诚信经营、规范市场价格。2020年2-3月份,共印发和张贴《药品、医疗器械的价格行为告诫书》《关于新型肺炎疫情防控期间经营价格行为的提醒告诫书》800余份,印发其他宣传资料200余份。并大力宣传采取线上交易的方式买卖食品,当条件适当的时候,可采取外卖的方式。据J区群众任某介绍,“新冠肺炎疫情影响期间,平时加班没地方吃饭,只有点外卖,而且感觉外卖速度比平时都要快好多。”

  3.全人员开展监管

  疫情防控期间,全体工作人员冲锋一线,开展日常监管,引导经营者一是务必保证食品安全质量,二是不得囤积居奇、串通涨价、操纵市场价格,不得捏造、散步涨价信息,严格落实明码标价制度,规范价格行为。2020年2-3月份,累计出动检查人员2728人次、车辆584台次,检查粮油菜肉蛋奶生活必需品等市场主体1929家次,其中农贸市场432家次,超市1497家次。为保障物资供应,疫情防控期间J区超市、副食店均正常营业。

  4.全力量查处案件

  聚焦三种行为,大力开展案件查办工作,采取最严厉措施查处各类违法行为。一是严查违规买卖野生动物的行为。二是严查违反规定乱涨价、乱收费、捏造散布涨价信息、恶意囤积、哄抬价格、串通涨价、不按规定明码标价等行为,三是严查以次充好等影响食品安全质量的行为。2020年2-3月份,立案调查5起违法行为,起到了有力地震慑作用。据J区市场监督管理局主要负责人何某介绍,“新冠肺炎疫情爆发后,J区高度重视野生动物的监管,其实总体来说,J区买卖野生动物的一直很少,或者因为其隐蔽性太强,难以发现,不过以后,我们将一定更加大力度严查野生动物交易行为。”

  (六)取得的成效

  通过J区食品监管部门的共同努力,J区食品安全监管取得了一定的成效,食品产业发展越来越好,食品质量也越来越有保障,近三年未发生一起较大食品安全事件,未出现较大的食品安全舆情,群众对食品安全的满意度也逐年提升。据J区统计局相关负责人以及J区市场监督管理局的主要负责人介绍,政府一直把人民群众对食品安全的满意度作为重中之重,通过近年的电话问调,发现群众对食品安全的满意度逐年提升,充分说明J区对食品安全的治理是很有成效的。

  三、调查情况

  (一)调查目的

  对J区食品安全监管情况进行调查分析的目的主要有:一是直接了解J区群众对食品安全的认可度,二是通过调研及访谈了解J区食品安全监管中存在的问题。三是通过调查为下一步提出完善J区食品安全监管的举措提供智力支撑。

  (二)调查方法

  此次调查分析采取问卷调查和现场调研两种方式进行:一是对J区累计200名市民做随机问卷调查,涵盖对象有食品生产从业人员、食品经营从业人员以及该区的公民等等。二是到J区市场监督管理局、J区卫健局、J区农业农村局开展访谈,与相关工作人员进行深入的交流,了解J区食品安全监管可能存在的问题。

  (三)问卷调查

  为确保样本的代表性和全面性,统筹兼顾了调查对象的年龄以及学历,调查对象的场所分布,调查问题的综合性等。调查问卷主要从食品消费主体、食品流通环节、餐饮消费环节三个方面对J区食品安全监管全流程进行问卷调查。

  1.关于食品消费主体调查

  主要对调查对象年龄分布、学历分布、对食品安全知识的了解程度三个方面进行了调查。

  (1)调查对象年龄分布情况。本次问卷调查的对象是随机抽取的200名J区公民,年龄分布情况如表3-1所示,18岁—30岁的有34人,占总调查数的17%,31岁—40岁的有52人,占总调查数的26%,41岁—50岁的有58人,占总调查数的29%,51岁以上的有56人,占总调查数的28%,分布较为均匀。

  表3-1调查对象年龄分布情况表

  年龄人数占比

  18—30 34 17%

  31—40 52 26%

  41—50 58 29%

  51岁以上56 28%

  合计200 100%

  (2)调查对象学历分布情况。本次问卷调查的对象学历分布情况如表3-2所示,初中以下的有22人,占总调查数的11%,初中以上到高中以下的有32人,占总调查数的16%,高中以上到本科以下有50人,占总调查数的25%,本科以上的有96人,占总调查数的48%,本科以上的占比较大。

  表3-2调查对象学历分布情况表

  学历人数占比

  初中以下22 11%

  初中以上到高中以下32 16%

  高中以上到本科以下50 25%

  本科以上96 48%

  合计200 100%

  (3)对食品安全知识了解程度的调查。调查中发现,一般群众对食品安全知识的了解大多只停留在保质期上,对其他食品安全专业性问题,了解程度不深。此外,在了解食品安全知识渠道上,有66%的消费者是通过电视、网络、微信、微博等新媒体,56%是通过J区食品安全相关部门举办的食品安全宣传周、食品安全讲座、悬挂的横幅、LED流动显示屏、流动宣传车等,还有32%的消费者是通过其他有食品安全知识的消费者告知的,还有8%左右是通过报刊杂志等传统媒体知晓的。如图3-2所示。

  图3-2食品安全知识获取途径情况

  2.关于食品流通环节调查

  主要从食品购买场所分布情况和购买依据两个方面进行了调查。

  (1)食品购买场所分布情况。在对随机的调查对象调查过程中发现,选择在超市和农贸市场购买食品的相对较多,分别占62%和68%,理由主要有三点:一是认为超市和农贸市场的食品要经过食品安全检疫,质量让人放心。二是选购食品的品种多,可选择性强。三是离居住地近。选择在路边摊的相对较少,占15%,这类人群对食品安全品质的了解相对较少,还有些都是贪便宜。三是其他渠道的占5%,比如找自己农村的朋友买,或者开了小院坝自己种。如图3-3所示。据J区群众杜某介绍,“像我们现在买菜,一般都是想吃农民自己种的有机菜,但是一般还是不好买,好多时候为了方面还是要么到市场、要么到超市买。”

  图3-3食品购买场所分布情况

  (2)购买食品依据调查。调查中发现,J区消费者在选购食品时主要依据有:保质期、价格、品牌、包装、食品配料表,分别占85.5%、40.8%、39.2%、14.8%、5.2%,如图3-4所示。调查中发现,现在大多数人都要保质期了,很多群众也纷纷表示以前更注重价格,现在更注重品牌,很多百姓都说,现在要买还是要看哪些是中央电视台打了广告的,由此可见,随着社会的进步,老百姓对食品安全的需求是越来越高,价格反而相对没有以前那么重要了。但调查中也发现很多群众表示只看保质期,不看配料表,有些是知道不愿意看,有个别的是不知道什么是配料表,由此也可见,消费者的食品安全知识水平还有待进一步提高。

  图3-4消费者购买食品主要依据情况

  3.关于餐饮消费环节的调查

  主要是对餐饮选择的调查,据J区市场监督管理局主要负责人何某介绍,“一般来说规模大的餐饮店以及有品牌的餐饮店,出现食品安全问题的概率较低,往往哪些味道好的苍蝇馆子出问题的情况比较多,毕竟卫生设施还是不健全。调查中发现,J区消费者在选择餐饮消费时主要还是以味道居主,随意性的也比较多,看品牌和看规模的情况只能算一般。如图3-5。

  图3-5对餐饮消费的选择情况

  4.关于食品安全常见问题调查

  主要包括遇到的食品安全问题情况以及问题处理方式的调查。

  (1)遇到的食品安全问题情况调查。调查中发现,被调查对象中有74%的群众表示经历过食品安全问题,其中过期食品占40.2%,变质食品占44.6%,三无产品占16.1%,其他13.4%,未遇到过26%。如图3-6,问题仍旧不同乐观。据J区群众李某介绍。“自己还是遇到过过期的食品,主要还是在农村那些小超市,很多过期食品,城市大超市的食品大多还是正规,质量还是有保障些。”

  图3-6食品安全问题调查情况

  (2)对于问题食品处理情况调查。调查中发现,群众在遇到食品安全问题时,一般会采取投诉、扔掉、继续食用三种情况,分别占75%、20%、5%,如图3-7,由此可见现如今群众的维权意识越来越高,因为现如今消费者和相关部门或者商家对食品安全的态度非常鲜明,鼓励广大消费群体投诉举报,同时发现凡是扔掉的主要理由无外乎两条,一是闲麻烦,二是认为投诉了也不一定起作用。调查中还发现,遇见食品安全问题,认为问题不大,可以直接食用的,多是中老年以上的群众,由此可见,要加大对中老年以上的消费人群的食品安全知识普及。

  图3-7问题食品处理情况

  5.关于食品安全问题产生原因调查

  调查中发现,68%的被调查对象认为,食品安全问题产生的原因主要是政府相关部门监管不力,2.5%的被调查对象认为,是由于食品安全相关法律法规不健全引起的食品安全问题,还有29.5%的被调查对象认为,是因为食品生产经营企业和食品生产经营者素质低下引起的,如图3-8所示。由此可见,加强政府监管对食品安全影响以及提高百姓对食品安全的满意度意义重大。据J区居民唐某介绍,“食品安全出现问题,个人认为,客观地讲,政府还是占很大因素,政府可以引导市场交易有序进行,可以对食品安全进行监管,有问题就重罚赛。”

  图3-8食品安全问题产生原因分析

  (四)现场调查

  对涉及食品生产环节的调查,主要采取现场调查的方式进行,因为普通群众对食品生产环节知晓层度不高。在现场调查中发现食品生产是食品问题产生源头,J区市场监管局负责食品生产环节的杜某介绍,J区对食品安全生产环节的监管主要还是靠人力监管,每周开展日常监督管理,定期开展专项整治,但电子监管和追溯系统依然还没能建立。据燕京啤酒某部管理员刘某介绍,燕京始终依法开展生产经营,严格按照相关流程制度把控好质量环节,同时按照J区市场监督管理局的要求,积极建设电子追溯系统,但客观地讲,目前该系统还在探索阶段,其他很多地方都没有非常成熟的经验,加之经费消费太高,导致电子追溯系统建设进度缓慢。

  第四章J区食品安全监管问题及原因分析

  本章主要有两大部分,第一大部分就是通过前面分析梳理出来的问题,主要有部分监管对象难管、科学监管能力不足、处罚力度不够、社会共治未彻底形成等问题,第二大部分就是对问题进行原因分析,主要有法律法规未完善、部分监管对象素质不高、政府重视不够、对机构改革研判不够、共治机制不完善等。

  一、监管存在的问题

  通过问卷调查以及现场调研,发现J区在食品安全监管中存在的一些问题,主要有以下几个方面。

  (一)部分监管对象难管

  主要体现在“四小行业”和外卖行业难以监管。

  1.“四小行业”

  在前期调查中,了解到J区“四小行业”即食品生产小作坊、小餐饮店、小副食店、小摊贩等生产经营单位规模小,设施设备简陋,呈多、小、散、乱的特点,因其主体资格不清,又暂不符合法定许可条件,加之监管职责不明等因素,导致食品安全存在较大隐患。J区现有食品生产经营单位3315家,其中,小作坊123家,小副食店268家,小餐饮店185家,食品流动摊点565个。“四小”共1141家,占总数的34.42%,主体业态多、经营项目复杂,在整个食品生产经营单位中占有较大比重。见图4-1。

  一是小作坊:共123家,包括白酒、卤肉制品、豆腐、米豆腐等,城区58家,乡镇65家,小作坊占总数的3.71%。其中,城区占6.15%,乡镇占1.96%。

  二是小副食店:共有268家,预包装食品179家,散装食品89家,城区64家,乡镇204家,小副食店占总数的8.08%。其中,城区占1.93%,乡镇占6.15%。

  三是小餐饮:共有185家,城区76家,乡镇109家,小餐饮占总数的5.6%,其中,城区占2.3%,乡镇占3.3%。

  四是小摊贩:共有565家,城区223家,乡镇342家,小摊贩占总数的17.0%,其中,城区占6.7%,乡镇占10.3%。

  图4-1食品生产经营单位分布情况

  对与“四小行业”监管一直是一个老大难问题,J区在监管“四小行业”中一是无正式的法规依据,二是由于“四小行业”分布广、数量多,特别是食品流动商贩高17%,很多处于监管盲区,当前的监管力量难以有效覆盖并对其进行正规化监管。三是“四小行业”的主体都是相对弱势群体,监管过程中,难免执法人员于心不忍。在采访某烧烤摊主李某时,他说,“这是我们吃饭的东西,你喊我们如果不搞的话,那我们靠啥子吃饭,一天喝西北风迈,不搞莫法”。

  2.外卖行业

  随着网络科技的发展,人民群众对网上购物越来越习以为常,“食品外卖”也逐渐流行起来,但调查发展目前外卖食品仍然没有有效的监管办法。据J区市场监督管理局何某介绍,“一些外卖网络平台门槛低、程序不规范、管理不到位,导致外卖食品仍存重大安全隐患,加之一些入网商户无证经营、没有实体经营门店、配送餐具不合格等问题普遍存在。此外,食品安全监管部门对利用微信、微博等平台进行的外卖交易难以监管,很多购买者通常不会询问卖方是否具有相关证照。总之网络外卖的隐蔽性较强,对其的监管也算是个老大难的问题”。

  (二)科学监管能力不足

  1.电子监管能力不足

  J区近年一直大力加强科学监管能力建设,但是目前电子监管也仅仅处于起步阶段,更多的还是靠人力监管。在电子监管中,虽然实施了“明厨亮灶”,但“明厨亮灶”系统并没有接入终端,也没有大数据平台,“明厨亮灶”仅仅成为消费者观看的视频,监管人员依旧得到现场监管,大大浪费了人力。

  2.食品快检能力不足

  虽然J区食品安全监管相关部门在监管中配备了食品快速检测设备,但其检测对象只能是初级农产品,检测项目也比较有限,快速检测结果不能作为行政处罚依据,还必须送到大型的检验机构检测出报告后,才能作为行政处罚依据。为此,监管人员没有科学更加有效的高级设备,在日常食品安全检查中大多数还停留在眼看、鼻嗅、手摸阶段,发现可疑食品也要进行三方抽样检验,极大地影响了食品安全监管的效率。

  3.技术支撑不够

  国家食药监总局印发了《全国食品药品监督管理机构执法基本装备配备指导标准》,该标准要求每个执法人员配备计算机1台、打印机1台、对讲机1台、条码识别仪器1个、现场执法音像记录仪1套等,每个小组(按2-3人计算)配备执法车辆1辆、测距仪1台、温湿度计1台、超声波清洗机1台、紫外照度仪1台、样品粉碎机1台,对照这样的标准,J区市场监督管理局远远没有达到要求,目前仅有一台快检车,测距仪、超声波清洗机、紫外照度仪、样品粉碎机这类检测设备几乎没有,严重影响了食品安全监管成效。

  (三)处罚力度不够

  当前,J区对食品违法行为的处罚手段主要还是罚款、吊销相关经营执照等,但由于食品安全违法行为往往可以获取高额利润,一些违法者在暴利下铤而走险,就有可能干出违法的事情,侵害群众身体健康和生命安全。据J区市场监督管理局何某介绍,“食品安全关于群众生命健康和身体安全,凡是食品安全问题,我们基本都是顶格处理,近几年已经在J区食品安全监管处罚上形成了高压态势,但是客观地讲,我们的处罚力度,对比其他一些国家还是太轻了,国外一些国家对食品安全的处罚非常重,一旦发现食品安全问题,要么处罚得倾家荡产,要么就是直接判刑,所以法律法规上要是建议再整严一点”。

  (四)社会共治未彻底形成

  食品安全监管是一项系统工程,随着科学的持续进步,一些胆大妄为的食品生产加工企业制假的手段也越来越高明,特别随着科学技术的不断进步,一些新型化学物质以及现代生物等新技术在食品上的应用,使得食品安全违法手段更加隐蔽。如果仅是依靠政府的监管力量难以监管到位,这就需要社会共治,但目前J区在社会共治方面还存在以下3个问题。

  1.部门协调配合不够

  虽然J区成立了食品安全委员会,成员单位涉及市场监督管理局、卫健局、农业农村局、公安分局、城管局、疾控中心等多个部门,但是J区很多部门一直都有个思想误区,机构改革前,相关部门普遍认为,食品安全监管就是J区食品药品监督管理局的事情,机构改革后,这些部门就普遍认为,食品安全监管就是J区市场监督管理局的事情。此外,虽然机构改革进一步明确了食品安全监管部门的职责,但各部门职责还是有一定的交叉,因为机构改革是自上而下的改革,基层改革在一定的程度上是结合地方实际,但更多地是参照上级机构改革的模式进行机构,而且虽然国家颁布了《食品安全法》,但那是从国家层面上制定的,具有普遍性,而对于各个基层地区实际性兼顾不够。所以在一些法律盲区就有可能存在部门之间推诿扯皮的风险。

  其次,食安委各成员单位协调方式单一,沟通效率和频率都不高,对于共同进行的监管工作,难免效率打折扣。

  2.公众参与的积极性不高

  从调查中,我们可以得知J区消费者的食品安全知识水平还有待进一步提高,很多消费者只看保质期,不看配料表,有些是知道不愿意看,有个别的是不知道什么是配料表,还有25%的J区群众在遇到食品安全问题时,会选择扔掉或继续食用。这就导致其在遇到食品安全问题时大多认为“多一事不如少一事”,也正式因为专业知识的欠缺,食品安全意识的淡薄,导致公众没有发挥应有的监督作用。

  3.媒体的正能量不够

  据日常调研了解,J区某些贴吧等媒体为了博取公众关注,对某些食品安全状况进行夸大或虚假等负面报道,给社会及公众造成一定的恐慌。更有一些美其名曰帮助正面宣传的媒体记者公然到食品安全监管部门进行变质的敲诈,不给经费就给予负面报道,给经费就正面报道。

  二、原因分析

  对以上问题进行分析发现,主要有法规不完善、部分监管对象素质低下、政府重视不够、未形成共治格局等几个方面的原因。

  (一)法律法规未完善

  1.法规更新不及时

  2013和2019年J区分别进行了两轮食品安全监管机构改革,但是法律法规更新较慢,出现了监管主体与法律规定相冲突的尴尬局面。比如,09年颁布的旧食品安全法规定分段监管的情况,2013年J区就实现了工商、质检、卫生和食药局的食品安全监管职能整合,组建了新的食品药品监督管理局,而09年的食品安全法并没有规定食药部门来承接原工商和质检部门、卫生部的食品安全监管职能,《食品生产许可管理办法》《食品流通许可证管理办法》《餐饮服务许可管理办法》仍是食品安全监管的主要法律依据,但三篇法律分别由国家质检总局、国家工商总局、卫生部颁布,这就造成实际执法主体和法定执法主体不一致,直到2015年10月1日新的《中华人民共和国食品安全法》出台,才解决这一问题。以此类推,2019年又进行了新一轮机构改革,即使在2015年新法的基础上,也有一些客观的监管漏头存在,比如,对小摊贩的监管主体,到底该谁,新法也没有明确规定。

  2.省市层面没有配套的规定

  2015年颁布的新《食品安全法》是当前最新的食品安全监管法律法规,国家层面的法律法规是宏观层面,但结合到县一级的基层还是有一定的脱节,比如,对食品生产小作坊的监管并没有明确的法律依据,但又必须去监管,而省市层面也尚未出台相关配套的规定。

  3.法律某些条款操作性不强

  某些法律法规条款与基层实践结合不够,可操作性不强,存在对小的摊贩罚款太重,对大的企业罚款太轻的现象。如,《食品安全法》第八十四条规定:“违反本法规定,由有关主管部门按照各自职责分工,没收违法所得、违法生产经营的食品、食品添加剂和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品;违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的,并处二千元以上五万元以下罚款。”这对于J区那些经营规模小的但又符合法律监管条件的小型企业来说,这条法律规定“没收违法所得、违法生产经营的食品、食品添加剂和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品”太重,在实际执法过程难以操作,按照该法规执行极大可能激起民意不满。但“警告、责令改正以及修改后五万元以上的罚款”这条法律规定对于大型企业而言就太轻了,一些大型的企业违法,在被查处后根本不以为然,五万元对于大型企业实际也是很小的一笔数字,往往还小于大型企业的违法成本,这就可能导致大型企业交了罚款后依然没有及时整改。[新华网:(授权发布)中华人民共和国食品安全法[EB/OL].(2015-04-25)[2020-02-20].http://www.xinhuanet.com/politics/2015-04/25/c_127731151.htm]

  (二)部分监管对象素质不高

  主要还是“四小行业”素质不高。调查中发现,J区四小行业经营者大多是下岗工人、外地流动人口和农民等,实际经营中一般为两种情况:一种是城区的小作坊,流动摆摊设点;一种是位于行政监管较为薄弱的农村,原料就地取材,卖给当地群众。他们文化程度普遍偏低、法律意识普遍淡薄、对食品安全问题的认知水平差。主要体现在以下几个方面:一是他们不懂得如何有效查验生产原料质量,甚至混用、滥用食品添加剂,给食品安全带来了隐患。二是一小部分经营者,受高额利润驱使,利用其与民众的信息不对称铤而走险,使用“地沟油”、过期肉等,也给食品安全带来了隐患。三是他们管理水平低、索证索票、从业人员健康体检率低、台帐记录等工作难以落实。与《食品安全法》规定的“食品经营者采购食品,应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明”要求相差甚远,据了解,J区食品安全监管人员在对“四小行业”的食品安全监管中,发现他们几乎都没有食品供货台账等。四是四小行业基础设施、卫生设施和消毒设施相对较差,不符合发放许可条件,这些经营主体又不愿加大投入,为监管工作带来一定地困难。正因为这些原因,导致“四小行业”多给人留下“散、乱、差”的印象,成为当前食品质量安全监管的难点。

  (三)政府重视不够

  1.责任压力传导不够

  据了解,J区政府对食品安全监管工作重视程度不够,相对项目建设等其他经济工作关注较少。按照规定应该每年召开一次全区性的食品安全大会,但在实际中,召开不及时、多会套开的现象客观存在,这就导致政府给区直部门和各乡镇(街道)传递一个对食品安全不重视的信号,比如2019年,J区在其他某会议中简要强调了下食品安全工作,就相当于召开了食品安全大会。

  2.财政投入不够

  J区是国家级贫困区,财力相对不足,在食品监管方面投入相对其他重要经济工作严重不足,面临着抽检经费、乡镇(街道)食药安办规范化建设经费、快检进市场、进学校经费、电子监管建设经费、投诉举报奖励资金等经费保障不足的问题。比如,根据J区所在N市的相关要求,J区每年要完成食品年抽检样品数要达到4件/千人。此项指标还被纳入N市对J区政府的目标考核。但实际情况是:J区人口约70万人,据此J区食品抽检至少2800批次,根据要求其中1800批次可以进行快检,但常规抽检数应不低于1000批次,概算需抽检经费约110万元,而J区财政每年仅为J区食品药品监督管理局预算抽检经费30万元,缺口太大,造成抽检工作难以完成。

  3.机构设置不合理

  J区食品安全监管主责主业确实在J区市场监督管理局,但其他相关部门应该积极配合和共同参与,但是由于政府的重视层度不够,加之J区食安办设在J区市场监督管理局(改革前,设在J区食品药品监督管理局),这就相当于J区食安办在行使职权的时候是以平级部门(原J区食品药品监督管理局)去协调其他部门,这样就会存在,有时所谓的“上级”叫下级“叫不动”的情况,更谈不上形成监管合力。

  (四)政府对机构改革研判不够

  1.没有考虑到改革后机构过于庞大

  2019年改革前J区原食品药品监督管理局在编在岗人员在编在岗人员仅有48人,改革后,J区市场监管局机关行政核定编制86名,实际上在编在岗人员超百名,因为是三个部门的整合,实际领导人员也远远超过领导应有职数,还不算上聘请的工勤人员等,而这作为一个县级的科级机关单位,人员较一般单位过于冗繁。

  2.没有考虑到岗位调整后的队伍建设

  2013年和2019年,J区共进行了两轮食药监管机构改革,每次改革必然涉及人员的留转,监管人员必须面临岗位调整,而且由于涉及变岗人数众多,人事变动过程必然会有内部和外部压力,有些人想换岗位,有些又不想换,最为关键的还是要涉及领导班子的调整,如果政府引导工作不到位,必然导致监管人员工作积极性减退,反而影响监督管理成效。此外,食品安全监管执法对专业技能需求高,需要专业队伍具有较高业务素质,但机构改革政策制定过程中缺乏对专业队伍建设考虑,改革后执法人员素质参差不齐,有些监管人员很难能保证监督管理职责落实到位。

  (五)社会共治机制还不完善

  1.没有健全高效管用的宣传机制

  从前期的调查中发现,J区群众在了解食品安全知识渠道上,大部分是通过电视、网络、微信、微博等新媒体,政府主导的宣传还不够,事实上J区开展的食品安全宣传活动几乎都是按照上级机关部署开展宣传,没有结合J区建立合适的宣传机制,特别是农村群众很多不会使用新媒体,这就导致了食品安全知识不能做到家喻户晓。

  2.没有建全完善投诉举报奖励机制

  食品安全监管是牵一发而动全身的系统工程,食品生产经营业态多、食品品种丰富、流通领域广泛、消费渠道复杂。政府部门在监管过程中难免会出现“双拳难敌四手”问题。引导群众参与食品安全共治最有效的途径就是有奖举报,但是苦于经费,J区至今都没有建立较为完整可操作的有奖举报制度。

  第五章国内外经验借鉴

  本章共有三个部分,第一部分介绍国内先进经验,主要有北京、上海,第二部分介绍国外先进经验,主要有美国和丹麦,第三部分阐述得到的经验启示,主要有要完善法规和标准体系,要加强科学监管,要加强群防群治。

  一、国内经验借鉴

  (一)北京经验

  北京市于2013年8月进行部门机构改革和监管职能调整,采用垂直监管与属地管理相结合,与其他省市属地分级监管模式不同,垂直监管能确保北京市在发生重大食品安全事故、举行国际国内重要会议或重大活动时,直接开展食品安全监管工作,最大限度发挥监管力量。属地管理能让县区一级政府履行“地方政府负总责”的监管要求,把食品安全监管各项工作落地落实。有“四个特点”非常鲜明。一是机构设置全覆盖。全市322个街道(乡镇)均设置食品药品监管所,此外在天安门地区、铁路车站区域、机场及保税区、经济开发区、燕山地区等五个重点区域设立了直属分局,监管力量全覆盖。二是人员编制充足。北京市食药系统核准编制3500名,各县区食品药品监督管理所配备工作人员1200名,监管人员与监管对象比例约为1:70,监管力量充足。三是执法人员专业化。北京市食药系统监管人员平均年龄39岁,几乎都具备食品科学、药学、医学、法学等专业知识背景,基本全是本科以上,甚至是研究生和博士,整个监管人员队伍专业化、年轻化。四是技术保障完备。北京市设置了市级、县区级的食品药品检验机构,还成立了信息中心、网监中心以及信息研究中心,电子化监管走在全国前列,为食品安全监管提供了科学有力的信息支撑。从外北京还成立了单独的食品风险监测机构,对食品安全风险可以进行进行有效评估和预警。[周清杰:论食品安全监管中的北京模式,《工商行政管理》2009年第23期,第19页.

  ]

  (二)上海经验

  上海市在食品安全监管工作中,结合自己作为国际大都市的实际,探索了一套自己的食品安全模式。一是夯实基层。上海在建立基本的食品安全机构以外,还充分考虑基层食品安全监管的复杂性,为基层配足了充足的人力和物力。上海市8个城区共建立食药监管所43个,8个城郊县区共建立食药监督管理所有106个,基层食品安全监管执法人员超过1700人,形成了市、县区、街镇三级发展执法格局。二是全面覆盖。上海在松江区等地区开展试点,总结为八位一体的监管模式,实现监管全覆盖。所谓八位一体即:一个办公区域、一个信息平台、一个主管领导、一个责任主体、一个协调组织、一个检测机构、一个应急预案、一个监管模式,这是一套综合监管系统。三是完善制度。上海有较为完备的工作体制机制,主要有对政府官员的考核制度、对监管员惩罚制、快速检测制度、信息公开制度、诚信档案制度等一些制度,真正让食品安全监管工作有法可依、有章可循。[丰丽羽:上海市食品安全监管体系研究[D].上海:上海交通大学,2012.]

  二、国外经验借鉴

  (一)美国经验

  美国的食品安全监管研究较早,成果比较明显,主要有三个方面值得借鉴。一是监管体系较为完善。主要包括政府以及社会组织,政府部门有食品药品管理局、动植物检验局和国家海洋渔业署、食品安全检验署、美国国家环保署等,这些机构对美国食品监督实现了全覆盖,职能基本无交叉,此外这些机构的专业人士多,相关专家多。二是法律体系较为完善。主要有《食品质量保护法》《食品法典》《公共卫生服务法》《联邦食品、药品和化妆品法》等综合性法律法规,还有《蛋制品检验法》《联邦肉类检查法》等非常具体的法律法规,法律体系较为完善,基本涵盖了美国境内所有食物。美国对违反食品安全的违法行为处罚很严厉,一旦查出有食品安全问题,那其相应的食品制造商、供应商和销售商可能就会被罚得倾家荡产,而且还与企业信誉挂钩。[宋哲,赵旭,李晓明:国外食品安全监管的经验做法及启示,《对外经贸实务》2017年第5期,第38页。]三是科学手段先进,基本实现了大数据下食品安全电子监管。

  (二)丹麦经验

  丹麦是世界上食品最安全的国家之一,食品安全保障主要得益于丹麦食品安全机构完善以及食品安全标准完善。一是丹麦的食品安全监管体系完善,主要有监督执法部门和检测机构两个部分。丹麦早期由农业部、渔业部、卫生部三个部门共同负责,也存在职能交叉问题。1996年,丹麦对相关职能部门进行整合,设立食品与农业渔业部;1997年,设立兽医与食品管理局;2004年成立家庭与消费者事务部;如今,只由家庭与消费者事务部和食品与农业渔业部两个部门共同负责,机构职能划分准确合理。二是丹麦的食品安全标准最严格,丹麦建立了独立的检测机构,检测方法和仪器都较为科学先进。三是丹麦的社会共治体系较为完善,居民和媒体的监督作用发挥得比较充分。[刘国信:丹麦的食品安全监管体系,《中国包装》2010年第9期,第28页。]

  三、国内外经验启示

  (一)要完善法律法规和标准体系

  美国和丹麦之所以食品安全能够得到很好的保障,主要在于他们都拥有完整的法律体系和食品安全标准体系,美国有专门的食品安全法律法规、规章、条例,既有宏观的,也有微观的,构成了一个完整的体系。丹麦在食品生产、运输、销售全过程,都建立有严格和完善的食品安全标准体系,这些都为食品安全提供了准则性保障。

  (二)要加强科学监管

  主要有两个方面:一是要构建全覆盖监管体系。美国和丹麦的监管体系都较为完善,基本实现了从农田到餐桌的全过程监管,重要的是他们的机构有效避免了职能交叉,值得学习。二是要强化电子监管。美国科技发展处于世界前列,在食品安全监管上的科学应用也比较靠前,建立了完善的食品安全追溯机制,实现了大数据电子化监管模式,既提高了效率,又节约了成,值得借鉴。

  (三)要加强群防群治

  食品安全监管是系统工程,涉及到方方面面,美国和丹麦的食品安全走在世界前列,很大的原因就是群防群治做得好,美国非常重视食品安全监管过程的透明化和公开化,并通过奖励等方式鼓励普通民众以及媒体和团体参与。美国还规定职能部门在做出行政行为前如果未公布有关信息,那么该行政行为就被自动视为无效。这些都值得我们学习和借鉴,我们也要发挥舆论、行业协会、消费者等社会监督力量进行群防群治,形成食品安全社会共治格局。最重要的是要对新闻舆论媒体正确引导,因为舆论媒体对食品安全事件异常敏感,引领公众舆论具有较大优势,正确引导有利于政府监管工作。

  第六章完善J区食品安全监管的对策建议

  本章主要是通过以上分析和经验启示,提升完善J区食品安全监管的对策建议,主要有完善法律及标准体系、完善监管体系、加强四小监管、加强网络监管、强化政府保障、构建共治格局六个方面。

  一、要完善法律及安全标准体系

  (一)完善法律法规

  完善的食品安全法律体系是食品安全监管的依据,是食品安全的保障。从前期调研中不难发现,我国食品安全法律法规还有很多值得完善的地方,我们要适应监管体制改革要求,构建完善的法律体系,制订“从农田到餐桌”的全过程覆法律规范,明确执法部门职责,J区政府可以提出倡议,以县为单位搜集基层意见汇总到市级,再由市级汇到省级,这样层层类推,一直汇总到国家层面,让我国食品安全监管的法律法规更加具有可操作性,让每位食品安全监管执法人员都有法可依。此外省、市层面,也应该根据宏观的法律尽快出台地方性法规,让基层执法更加契合当地实际,可操作,比如出台一个《XX省“四小”行业监管办法》之类的。

  (二)优化食品安全标准体系

  我国食品标准主要有“国家标准、行业标准、地方标准、企业标准”四类,当前,J区在食品安全监管执法中,如遇到需要参照食品安全标准体系的,基本按照国家标准,但是当前我国个别食品安全标准技术标准不统一,比如一种食品有可能出现多重标准的现象,有的说法是这样算合格、有的说是那样算合格,对食品安全监管工作带来了较大困扰。此外,一些食品没有国家标准,只有行业标准,但能作为执法依据的只有国家标准,行业标准、企业标准不能作为执法依据,这就造成监管执法罚与不罚的尴尬局面,所以建议国家层面全面清理、整合、优化各类标准,制定统一的国家食品安全标准,同时按照食品全过程监管要求对食品产业链每个环节每个品种都制定相应的食品安全标准,提高食品安全标准时效性和适应性。作为J区政府就是要提供好基层建议,并鼓励J区食品企业做大做强,力争参与到国家某类食品安全标准制定中去。

  二、完善监管体系

  (一)理顺职能职责

  结合调查成果,可以了解到J区食品安全监管主要是J区市场监督管理局和J区农业农村局,这两个部门要相互协作,进一步理顺职能。J区农业农村局要做好农产品变成食品前的监管,即加强种植养殖环节的食品安全监管,加大农产品污染源头治理,严厉查处违法使用禁止的农药、化肥、兽药、饲料和饲料添加剂的行为,坚决防止农药兽药残留超标的农产品流入市场,全面提高食品安全水平。J区市场监督管理局要做好食品的全环节监管,即食品生产加工、流通、消费等环节。其它相关部门也要根据职能职责认真完成职责范围内的食品安全监管工作。如此,构建起J区从农田到餐桌涵盖生产、流通、销售、餐饮全过程链条式的监管,实现全覆盖、无遗漏,职能无交叉。

  (二)加强监管力量

  1.完善设施设备

  对区级食品安全机关建议,按照标准要求配备计算机、对讲机、条码识别仪器、现场执法音像记录仪、执法车辆1辆、测距仪1台、温湿度计1台、超声波清洗机1台、紫外照度仪1台、样品粉碎机1台等等专业的食品检验设备。对基层办公机构建议建立完整标准化的基层办公场所,统一设计,配备标准的办公室、快检室、咨询室、笔录室等,同时配备应有的执法设备。同时J区政府应该督促各乡镇(街道)完善食安办建设,规范标准办公场所。

  2.加强队伍建设

  一是要大力加强执法队伍建设,通过公招、选调等方式,引进专业人才,充实监管所执法力量;二是要制定专业人才培训计划,组织培训学习,进一步提高业务素质和执法水平,开展专项装备操作技能培训,提升使用先进执法装备的能力。三是乡镇(街道)食安办要设立专(兼职)食品安全监管人员、协管员、信息员。

  (三)完善检测体系

  在政策大环境下,J区目前没有自己的检测机构。平时检验检测都是送三方机构,程序较为繁琐,时间成本较高,每次J区送三方的检验结果一般到等一个月左右才能收到。建议积极向上级机关申请在条件允许的情况下建设基层的快检机构,或者建立统一的市级检测机构,为全市所有的食品安全监管部门提供检测服务,以及检测信息共享。

  (四)加强科学监管

  1.强化食品安全信用体系建设

  健全完善J区食品生产经营企业监管档案和诚信制度,在做好监督等级评定的基础上,建立企业信用信息档案,对企业进行诚信度评定,针对不同级别的企业采取不同的监管措施,建立“诚信褒奖、失信惩戒”的监管措施,提高工作的针对性和长效性。

  2.推进食品安全追溯体系建设

  推动以乳制品等高风险食品,猪肉、米面等大宗食品为重点的安全追溯,建立重点产品电子追溯体系。比如可以探索建立二维码追溯制度,利用互联网、大数据等手段,提高食品安全信息化水平。让食品生产企业将食品产地、生产厂商、生产日期、保质期等源头信息录入系统,自动生成二维码印在食品包装上,然后扫描二维码就可以进入三选一界面,分别是营销商界面,消费者界面,监管者界面。下一级经销商通过扫描二维码进入信息系统层层录入自己的经营信息,如经营者名称、地址等,消费者通过扫二维码进入消费者界面,就能准确掌握食品的来头和去向等以上录入的信息。食品安全监管部门通过政务网站或者其他电子渠道与这个系统连接,随时登录动态监管食品所有信息,执法人员也可通过二维码扫描了解食品信息,这样就建立起了一个理想的牢固的追溯系统,执法人员在现场检查或者遇到投诉的时候,就通过扫描二维码,确认产品信息。在统一推广后,如果遇到没有二维码或者扫描不出来的,则直接视作来源不明产品。同时要建立完善问题食品召回机制,对问题食品迅速召回,降低影响和风险。

  3.推进食品电子监管体系建设

  推进食品药品监管的远程监控信息化平台建设,探索开发电子远程监管系统,将明厨亮灶的电子信息接入信息终端,让执法人员通过手机就能监管监管对象对食品的操作情况。

  (五)加大处罚力度

  不法商家认为违法代价低于违法收益,进而铤而走险的现象客观存在,因此,必须加大对食品安全违法行为的惩处力度,有法必依、执法必严、违法必究。对于情节较为严重的、危害范围较为广泛的、造成极恶劣社会影响的,一是要罚得其倾家荡产,二是要及时移送公安机关,对触犯刑法规定的,坚决追究刑事责任。同时,还要将食品违法行为列入诚信管理,列入黑名单,使其再任何地方经营都要成为重点监管对象。如果情节严重的违法失信行为,要通过诚信体系让食品违法者不能再从事食品行业。

  (六)强化督查

  要坚持刀刃向内,J区食品监督管理部门执法人员在成为监管的同时也要成为被监管者,要不断建立完善基层食品安全巡查工作规程和督促落实制度,成立督查组,对执法人员巡查情况、隐患排查情况、举报投诉处置情况等进行督查。J区纪委也要主动作为,开展好与执法人员等的谈心谈话工作,严厉查处执法人员利用职务为食品违法人员提供便利的行为。

  三、加强对“四小行业”监管

  首先,应当允许“四小”存在。主要有这样三个原因。一是“四小”主体业态多、经营项目复杂是客观存在的。二是“四小”食品生产经营单位的存在具有法律依据。《食品安全法》第三十六条第一款指出食品生产加工小作坊和食品摊贩等从事食品生产经营活动,应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求,保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害,食品药品监督管理部门应当对其加强监督管理,这是其存在的法律依据。三是“四小”的存在是符合当前国家政治经济发展大局要求的。2015年,国务院提出《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》(国发〔2015〕32号),鼓励各种主体业态开展“大众创业,万众创新”,实际工作中不能以不符合《食品安全法》为由而采用简单粗暴的“消灭式”进行管理。[中华人民共和国中央人民政府:国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见[EB/OL].(2015-06-16)[2020-02-20].http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-06/16/content_9855.htm.]

  (一)实行备案管理

  由于“四小”存在设施设备简陋,呈多、小、散、乱的特点以及流动性、不确定性、从业人员变动频繁等特点,建议采取“乡镇(街道办)负责日常管理、食药监局负责查处违法违规行为、乡镇部门‘双备案’协作共治”的操作手段进行管理,将其纳入监管视野,横到边、纵到底,避免出现监管盲区。由乡镇(街道)负责备案,开展日常管理工作,乡镇将备案资料复制后报J区市场监督管理局备案形成‘双备案’制度,J区市场监督管理局依法查处违法违规行为。乡镇与部门联动能弥补资源不足、人力物力匮乏的短板,有利于开展小作坊、食品摊贩等生产经营单位的管理工作。

  (二)集中监管

  认真开展J区四小行业的摸底调查,建立动态管理台账,对生产同类产品的小作坊进行区中划片发展,实行集中建房、集中生产、集中管理、集中检验、集中扶持,打造统一品牌,提高产品质量和附加值,同时鼓励合并做大做强;对经营同类产品的小摊贩实行集中划片销售,指定地点聚集,集中管理。并由J区政府牵头做好区域规划和相关配套政策。

  四、加强网络食品安全监管

  根据《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》第四条,“入网餐饮服务提供者应当具有实体经营门店并依法取得食品经营许可道”,J区有些外卖店没有实体经营门店仅仅是网络销售,建议统一概念,凡是外卖食品必须达到法定要求,此外,按照对“四小行业”的备案管理办法,对外卖的小餐饮经营者实行备案管理,依法获得备案登记的小餐饮应当允许入网经营,但要合理限制小餐饮的网络配送范围。对网络食品外卖的检查要通过加强抽检的方式进行,一旦抽检发现网络食品出现质量问题,要坚决重处,务必形成高压态势。[中华人民共和国中央人民政府:网络餐饮服务食品安全监督管理办法,国家食品药品监督管理总局令.

  第36号.[EB/OL].(2017-11-6)[2020-02-20].http://www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5268787.htm.]

  五、强化政府保障

  食品安全监管工作能不能高效高质量的开展,与政府的重视层度密切相关,建议政府部门压紧压实监管部门责任,定期召开食品安全工作会议,传导监管工作压力,同时要加大食品安全工作在目标绩效考核中的比重,把食品安全监管工作的成效与食品安全监管部门干部职工的奖金挂钩。此外,还要加强投入,政府要在财政允许的情况下,尽可能保障食品安全工作经费,让食品安全工作可以顺利的开展和实施。每年制定详细的工作经费预算,同时特事特办,比如在处理重大食品安全事故的时候给予财政倾斜。

  六、构建社会共治格局

  (一)加强宣传教育

  要进一步改进宣传方式。一是充分利用微信、微博等新兴媒体开展网络宣传;二是积极开展“3·15”消费者权益日、食品安全宣传周、食品安全讲座等群众喜闻乐见的活动,宣传和普及食品安全知识、食品法律法规;三是积极利用农村赶场天在农村开展宣传,通过发放宣传围腰、口袋、日历等老百姓喜欢的宣传物资,提升农村群众的食品安全素养和食品安全基本知识;四是大力开展食品安全进学校、企业、机关等活动,加强对企业和机关的培训教育工作,加强中小学生食品安全知识课程培训。总之,通过各种方式在全社会形成人人关心食品安全的良好氛围。

  (二)完善沟通渠道

  一是要建立健全食品安全信息发布制度。通过多种媒介方式,发布时效性强、内容丰富全面的食品安全信息,例如当前主要工作、抽检不合格食品名单等信息。二是要大力宣传投诉举报电话12315,并完善投诉举报奖励制度,而且认真实行。三是通过政务平台加强J区食品安全监管部门与食品生产者、食品经营者、食品消费者之间的联系。

  (三)加强部门协作

  食品安全监管工作是一项复杂的系统工程,涉及种植、养殖、生产、加工、流通以及消费等多个环节。建议按照“全区统一领导、乡镇(街道办)负责、部门指导、各方联动”的要求,充分发挥政府组织领导的主导作用,督促各部门履实职责,协调配合,共同推进食品安全监管工作,使监管模式由职能部门“条条”监管向以地方政府为主的“块块”治理转变,J区食品监管相关部门要创新监管机制,逐步建立完善部门联动和定期联系工作制度,积极发挥对乡镇(街道)行使食品安全监管职能的指导作用,在具体工作中,各监管部门要多通气、多支持、多衔接,构建统一协调、责任明确、运行高效的食品安全监管机制,形成齐抓共管的合力。各乡镇(街道)也要进一步强化做好食品安全工作的责任意识,切实做到守土有责、守土负责、守土尽责。

  (四)引导企业加强自查

  由J区市场监督管理局牵头,在企业内部设立质监部门,直接对市场监督管理局负责。质监部门主要对企业生产、加工、运输、销售等流程实施严格监控,对食品不定期进行抽样检查,一旦发现食品安全隐患,及时上报给J区市场监督管理局以及企业管理者,并由企业自行限期整改,而且及时召回问题食品,如果企业拒不整改或效果不佳,J区市场监督管理局要根据法律法规对企业进行行政处罚。

  (五)强化媒体监督

  当前,信息技术突飞猛进,自媒体时代不断发展,一些食品安全事件由于有了媒介的参与,话题的热门程度瞬间提高。政府信息虽然权威,但无法达到媒介的传播效果。为此建议。一是J区政府要以规章制度的形式对J区社会媒体的职责进行明确,要加强培训,提高媒体工作者执业素养。二是媒体要传播真实信息,发布信息必须经过J区政府审核,既要避免夸大报道给社会带来的误导,也要防止不实报道给食品企业带来负面影响。三是媒体不能只局限于食品安全信息报道,还要对政府监管行为进行监督,进一步消费者的知情权,提高社会公众的食品安全与维权意识。