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论文技巧案例-中央与地方积极性的发挥变化规律研究
时间:2021-03-27 10:18:52

  中央与地方的关系是国家结构中的脉络,协调处理好中央与地方的关系是国家能否统一稳定、兴盛发展的前提条件。而站在丰厚历史高原上的中国人,对待央地关系的规律有着自己独到的认识。

  十九届四中全会在总结改革开放以来重大历史进程的基础上,提出要将顶层设计与摸着石头过河相结合起来,处理好各种关系,深入推进改革。其中,协调中央与地方关系便是各项制度性顶层设计的一个重点。如何适应新时代新的历史背景,从制度上妥善安排中央与地方的关系,从而促进两者之间的互动、对话、协调,是“四个全面”战略布局中必须要解决的重大问题。

  在新民主主义革命与探索社会主义建设的过程中,几代中国共产党人对中央与地方积极性的发挥作了深刻而系统的思考,进行了一系列丰富的组织实践。特别是在1949年新中国成立至1966年这段时间内,以毛泽东同志为核心的党的领导集体,面对新中国成立初期旧疾频发、新患不断的局面,进行了一系列的制度实践,形成了宝贵的历史财富,充满着科学的内涵,在新的历史时期仍然具有极大的时代价值。

  本文在对大量历史资料进行归纳总结的基础上,以1949年——1966年这一历史阶段为例,尝试对中央与地方积极性的发挥的渊源与背景、理论思考与具体实践、积极影响与存在问题进行分析,力求提炼出历史经验与教训,从而寻找其当下的现实意义,提出与历史潮流相适应的更好发挥中央与地方积极性的看法与意见。

  总而言之,本文的最终目的是通过对1949——1966年间中央与地方积极性发挥的理论与实践分析,实现探索新时代背景下中央与地方积极性更好发挥的有效通道,更好地将制度优势转化为治理效能。

  1.1选题背景

  权力的边界与划分,历来是政治所必须处理的核心问题之一。机构之间、人员之间、群体之间都需要处理不同的权力关系。这其中,中央和地方的权力划分,对中国这样广地域、众人口、多民族的国家而言尤为重要,近乎直接决定了国家的生机与活力。可以说,中华民族的历史,就是一部中央和地方关系不断调整、不断分合的历史。

  纵观中华民族的历史进程不难发现:在中央与地方的关系和谐发展的历史阶段,往往是中华民族的兴旺时刻;而当中央和地方的关系模糊混乱的历史阶段,中华民族的命运往往多舛。而在我国几千年的封建社会过程中,和谐的央地关系往往在高度中央集权的模式下实现。鸦片战争后的100年间,统治阶层没落造就的多派系军阀长期互相争斗,各自为政、妄视中央。到了1949年新中国成立前夕,我国实际上的中央集权程度已经十分低下。

  新中国成立后,党中央对新的国家制度的构建极其重视,特别是在中央与地方关系的梳理上。毛泽东同志1956年在《论十大关系》中创造性的指出“我们的国家这样大,人口这样多,情况这样复杂,有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多”。“中央和地方两个积极性”的概念,被毛泽东同志首次提出,并进行了一系列的论述。

  在改革开放的进程中,邓小平同志强调,“过去讲发挥两个积极性,无非是中央和省市,现在不够了,现在要扩大到基层厂矿”;江泽民同志则指出,“要建立健全宏观调控体系,合理划分中央与地方的职责权限”、“该下放的权力一定要下放,该加强的职能一定要加强,真正做到微观放开放活,宏观管住管好”。(《江泽民论有中国特色社会主义(专题摘编)》,第303、317页)强调中央和地方形成合理分权,中央只提出一般性的方针和总体性的规划,具体工作交由地方因地制宜、因时制宜地去具体部署。同时在论述经济制度的过程中也多次强调,“在坚持国家所有的前提下,充分发挥中央和地方两个积极性”;同时,胡锦涛同志在党的十七大报告中指出,“统筹中央和地方关系,统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益,充分调动各方面积极性”。历代党的领导人对两个积极性的论述,充分体现了两个积极性作为中央地方关系最高样态的目标追求。

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央在新时代的历史背景下,对进一步更好发挥两个积极性作出了新的要求和部署。在十九届四中全会的决定中,“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”、“构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系”成为重要的目标要求。习总书记的重要论述以及一系列重大决策,充分体现了党对执政历史经验的总结与承继,进一步丰富了国家治理的内涵。

  纵观党七十年的执政历程,正是由于瞄准充分发挥两个积极性的目标要求,不断动态调整央地关系的权重与分配,才能让中国特色社会主义制度充分发挥活力。进入新时代的中国特色社会主义,面临着发展不平衡不充分的新矛盾,对进一步提升治理效能提出了新要求。防范化解重大风险、持续推进四个全面战略布局、全面优化五位一体总体部局,这些目标任务都需要进一步从制度上发挥中央和地方两个积极性,需要更好地将制度优势转化为治理效能。

  在新中国成立初期的18年里,以毛泽东同志为核心的中国共产党人在马克思主义的指导下,以充分发挥两个积极性为目标,密集地调整、改革了诸多涉及中央地方关系的体制机制。这一段时间的探索,无论其成功经验还是失败教训,都对日后几代领导人的决策影响显著,也为我们今天正确处理中央和地方关系提供了重要借鉴。这正是我选取中央与地方积极性的发挥变化规律做为研究方向,并以1949——1966为例的背景原因。

  1.2研究的目的及意义

  我国的改革开放已经从普惠式改革进入到了结构性改革的新阶段,一举一动都牵扯到诸多利益方面的调整。如何能够实现从整体着眼形成一个系统,充满活力的中央与地方关系就显得尤为重要。十九届四中全会所公布的决定指出,要“理顺中央和地方权责关系,加强中央宏观事务管理,维护国家法制统一、政令统一、市场统一”、“构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系。”这是党中央为今后一段时间处理我国中央与地方关系定下的重要原则与主要方向。

  从《决定》中我们可以看出,以习近平同志为核心的党中央对如何做好顶层设计,构建新型中央与地方关系有了清晰的思路,就是在维护中央权威,确保法制统一、政令统一、市场统一的基础上,让地方政府有更大的自主权。通过对诸多审批权限的放缩调整,实现中央政府与地方政府的权力切换。通过垂直管理体制的构建,在改革推向纵深的背景下,不断地调整中央集权与地方分权。那如何才能在动态调整中构建合理的中央与地方关系,焕发两个方面的积极性?

  因此,本文试图深入研究1949——1966年间中央系列改革行为,结合新情况和新形势进行思考,以期获得对当前处理中央与地方关系有价值的启示。

  1.3国内外研究现状

  1.3.1国内研究现状

  根据查阅资料,针对1949——1966年间中央与地方积极性的发挥变化规律方面的论文和专著,国内外学者和专家对此方面的研究主要有以下几个侧重点:

  1.以时间为线索对1949——1966年间中央与地方关系的变化进行梳理。许多学者以改革实践为重点研究对象,如《经济转型与我国中央—地方关系制度变迁》(金太军、汪波)中,其认为按照1954年颁布《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》、1956年发表《论十大关系》、1959年庐山会议等时间点划分这一时间段内的变化过程;《毛泽东对新中国中央与地方经济关系的探索》(武力)一文中,则按照“建国初期权力高度集中的经济体制的形成、八大前后毛泽东对经济权力过于集中问题的探索、‘大跃进’期间中中央下放权力的尝试、调整时期权力的重新集中”等阶段性划分,来对这一时间段内中央地方体制机制的调整加以归纳。可以看出,按照时间线索对其进行思考与探索是一主流方向。

  2.从经济体制角度切入,从而对中央地方关系的变迁进行思考是一大研究重点。如《大跃进时期中央与地方关系变迁———经济发展战略角度的研究》(任志江),《毛泽东与统购统销政策的制定》(邹华斌),《毛泽东关于正确处理中央与地方及地区之间关系的理论(陈立旭)等均从中央与地方的财政权力划分、资源配置手段等经济体制中的问题切入进行研究。

  3.突出将该时期放置于党执政七十年的大背景中进行研究,着重将其与不同时期进行比较。毛泽东作为党的第一代领导集体的核心,其观点与理论思考代表了该时段内中央与地方积极性发挥变化的基本思路。从后续党的几代领导集体相关政策设计的走向来看,虽然在侧重点上有所变化改变,但核心原则基本都与本时期保持了一致,这也决定了对本时期的研究离不开对整个七十年的一体化分析。许多学者都立足于比较的思维,如《既讲“北京话”,又讲“地方话”——毛泽东等领导人对中央与地方关系的生动把握》(杨明伟)、《中央集权与地方分权的权衡——孙中山、毛泽东中央地方关系思想之比较》(文红玉)、《江泽民与毛泽东、邓小平论中央和地方的关系之比较》(邓文)。

  4.新的思维逐渐引入,将现代化的国家治理理论引入本研究领域,力求探索其在当下时代的积极意义。如《治理和技术如何结合?——技术治理的思想根源与研究进路》(彭亚平)、《从“中央地方关系”到“政府间纵向关系”——代表性观点与理论趋势》(薛立强、杨书文)《当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东《论十大关系》第五节》(苏力)等,相当一部分学者都注重将传统党史领域内的领导人学说与现代化的国家治理理论结合起来,谋求概念之间的对话,注重从以毛泽东为代表的领导集体行为中挖掘能够涵养新时代制度建设的养分资源,促进中国特色社会主义制度的发展。

  1.3.2国外研究现状

  国外学者对中国政治体制的研究不断加码,早已走过了“意识形态争论”,走向了“学术概念对话”这其中,关于本时间段内中央地方关系变化的探讨,主要集中在毛泽东同志的相关理论和观点的研究上。以KarlAugustWittfogel(魏特夫)为代表的“保守派”,以JohnKingFairbank(费正清)、BenjaminSchwartz(施瓦茨)为代表的“自由派”和以AndrewG.Walder(沃尔德)为代表的“左派”等流派对毛泽东的探讨十分深入、多样。特别是在中央地方关系这一领域内,围绕着工人阶级和农民阶级的领导地位划定、意识力量和经济力量的主次关系、中国传统政治文化和正统马克思主义何者起主导等问题,对该时段进行了充分研究。同时,以NickKnight(尼克奈特)为代表的“反思派”学者从中国的马克思主义发展历程的角度对海外的诸多研究进行了历史反思,更加强调注重文本解读的全面性比较。

  客观上看,由于国外学者在理论研究定位和研究目标上的不同,国内研究不可能以西方经验及观点作为自身进行政治互动的基本逻辑,国外学者门看待问题的观点和立场,只是为我们提供了一个有价值的参照系。在进行比较、扬弃的基础上,才能进行有价值的批判借鉴。

  1.4研究思路

  本文从中央与地方两个积极性概念形成的背景切入,通过对中央与地方积极性的思考与实践的大量资料研究,析出中央与地方积极性的的发挥在1949——1966年间的变化履迹,并思考这其中中央与地方积极性发挥所产生的积极影响及存在的不足,从而发现其在当前时代背景下正反两方面的借鉴意义。

  为深入解读1949——1966年间中央与地方积极性发挥的历史逻辑关系,论文采用时间脉络与类别脉络双向并重的研究思路,由表及里、去伪存真,通过归纳演绎来进行拓展,并在最后结合当前制度建设的具体实践,对如何更好发挥新时代中央与地方积极性提出见解。

  1.5研究的主要内容及创新点

  1.5.1主要内容

  本文共个部分

  1.5.2创新点

  本文的创新点主要在于历史性和时代性上:

  1.从历史性上看,通过对大量历史材料的客观分析与准确把握,既析出1949——1966中央与地方积极性发挥的内容与经验,也析出其在当时环体下所存在的局限与不足,从正反两方面挖掘其时代价值,为新时代中央与地方积极性的发挥提供有益借鉴。

  2.从时代性上看,中央与地方积极性的发挥是一项系统工程,随着社会条件的变化而变化。最新的十九届四中全会决定,对建国以来一系列制度建设的经验、教训、探索进行了总结归纳,展现出新的思想内核,本文结合这一最新的决定要求,从1949——1966的历史探索中归纳新的时代养分。

  第2章中央与地方两个积极性形成的背景

  2.1形成的背景

  2.1.1国内环境

  对治理制度的探索伴随了中国共产党领导的整个革命时期。从根据地建立的“星星之火”到中央苏区发展的“燎原之势”,党的领导人一直在思考和探索有朝一日革命成功后,面对全中国这样一个领土广袤、民族众多的国家如何进行国家建构的问题,而处理好中央与地方关系正是其中的核心。1949年新中国成立之初,社会基本矛盾虽然已经不再是大规模的国内战争与对峙,但是诸多地方问题依然严峻:以西南边陲等地为代表的解放尚未完成、以江浙东南沿海一带的国民党反动统治余孽仍存,武装斗争革命依旧在广泛地开展。如何治理好因国民党反动统治而导致的民不聊生局面,保证政令畅通、恢复国民经济,迅速巩固新生政权是当时党中央面临的最重要任务。高度集中的中央集权模式是当时最合理的选择。1949年9月21日,《中华人民共和国政治协调会议共同纲领》以临时性宪法的地位,规定“大区制”这种政权管理体制作为国家制度,由地方军事管制委员会发挥地方政府职能。这一制度设计带有明显的军事管理色彩,是对战争中形成的管理经验的沿用,在中央权威不足、地方形势混乱的时期为工作的恢复和经济的发展发挥了重要作用。

  1953年高岗、饶漱石事件的暴露成为党中央反思这一制度设计的重要催化剂。1954年,中共中央召开七届四中全会通过了《关于增强党的团结的决议》,其中反思了大区制的弊端。虽然各大区只是中央下属的机构,但现实上各大区辖区范围大、管理人口多,几乎可以比拟一些国家的大小。一旦被有野心的人掌握便会导致国家的分崩离析。1954年,“大区制”撤销,各省级行政单位直接归属中央管理,中央集权程度大大加强。

  但毫无疑问,“六大区管理制”这种一切交由中央统一管理的体制管得过于僵化,地方积极性甚微。1956年开始,中央着手对管理体制问题进行调查研究,共计三十多个中央经济部门向党中央汇报了工作。在这其中,随着1953——1956三年社会主义革命的完成,社会主义建设成为了社会面临的主要任务。如何更新社会制度体系,更好更快地促进社会发展成为了党中央面临的一大难题。正是这样的国内背景环境下,毛泽东同志就如何协调中央与地方发表了一系列重要讲话,形成了以中央与地方两个积极性为最高目标的央地关系的理论。

  2.1.2国际环境

  新中国成立之初,首先面临的国际局势就是以美国代表的西方资本主义阵营的打压与隔绝,企图将新生的人民政权打压在萌芽阶段。与此同时,以苏联为代表的社会主义阵营全面认可并接纳新中国,我国完全站在了苏联一方。

  由于苏联一贯地习惯将自身的国家模式进行复制性输出,同时客观上看当时的中国共产党人还缺乏全国治理的经验,于是照搬苏联模式成为我国在许多领域的选择,按照当时苏联的斯大林模式进行了制度设计。“高度集中、计划经济”横贯了整个国民经济,无论是部门管理还是社会生产都带来了颠覆性的改变。

  1956年苏共二十大召开,赫鲁晓夫在秘密会议上对斯大林进行了全面的批判,痛斥“斯大林模式”带来的弊端,检讨了苏联社会主义建设中的缺漏。对于苏共二十大,毛泽东评价“接了盖子,捅了娄子”,同时毛泽东指出,“不要再硬搬苏联的一切了,应该用自己的头脑思索了”,开始强调将马克思主义基本原理同中国的具体实际相结合,逐步开始探索适应本国国情的中央与地方体制。

  第3章1949——1966期间关于两个积极性的理论思考

  3.1两个积极性的发挥,必须在维护中央权威的前提下进行

  中央始终坚持要在维护中央权威的前提下有序拓展地方权力。作为从地方军阀割据严重的环境中成长出的革命家,毛泽东在诸多场合强调了地方的自主性。为了达到这一目的,他甚至在1956年中旬要求省、市、自治区党委有权制止中央部门一切行不通的、不合实际的、主观主义的命令、训令、指示、表格,制止“五多”(指任务多、会议集训多、公文报告表册多、组织多、积极分子兼职多)的东西。但是,这绝不能说明毛泽东将地方的权利放置于与中央平行甚至迈过中央的地位。不难发现,毛泽东始终强调“在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力”。虽然毛泽东曾有过类似于“湖南共和国”的想法,但在多年抗战和内战后,统一稳定的国家来之不易。党的第一代中央领导集体最重视的就是国家利益和中央统一。从现实的举措来看,集中全国资源力量以办大事、实质性推进第一个五年计划,都需要中央强有力的统一领导。1953年大区制第一次撤消、1954年第一部宪法制定公布,这些措施都强调了中央集权。这些政策反映出党中央对于中央与地方的关系认定,并不是“总——分”的叠加关系,而是“核——支”的脉络关系。地方权力来自于中央权力的伸长,其核心并不是代表地方,而是代表中央管理地方,核心利益保持在中央。从本质意义上来说,地方权力并不是中央权力的分化,而是中央权力的授予,地方政府是中央政府管理地方的派出性机构。党中央虽然大力提倡分权、力求突破中央统得过死过僵,但始终强调这一切必须有中央的统一领导,“全国一盘棋”。诸如高岗、饶漱石之流必须坚决清除。这样也可以解释,在进入六十年代后出现的几次权力收放,这反应出党中央始终对地方分权造成的中央权威弱化保有戒心,尽管客观上政策设计有一定的随意性,但其根本目的始终如一,都是维护中央权威。

  3.2两个积极性的发挥,必须保持权力间的张力平衡

  在地方权力来源于中央授予的背景下,要充分发挥两个积极性就必须重视地方权力扩张过程中与中央权力的张力平衡。这种平衡的形成,既来源于地方自主性的建立,也来源于中央对地方的尊重。

  中央一定要从起源到过程全方位地尊重地方权力的行驶。在大区制撤销后,中央统一管理,造成的结果是中央积极性有余,地方积极性却几乎消失不见:地方执行政策过程中所必需的因地制宜都无法进行,必须对中央政策和资源分配被动接受。基于这样的局限,使得中央对地方的管理变成了直接干预与布置,中央与地方之间的矛盾转变成为了各个中央部门之间的矛盾。同时带来了过度的压力传导,使中央部门的官僚作风盛行。刘少奇指出,“这样,既不利于地方的工作,也分散了中央的精力,发展了官僚主义。不可能设想:在我们这样大的国家中,中央能够把国家的各种事务都包揽起来。”党中央意识到了这一点,明确反对这种只顾部门利益,不尊重地方利益的做法,“中央各部好好注意,凡是同地方有关的事情,都要先同地方商量,商量好了再下命令。”不能肆意地干预地方自身的事物,必须尊重地方保有一定的运作空间。

  除了中央对地方的尊重之外,也要扩大地方自主权。当然这一扩大是在发展社会主义生产力的背景下,将地方权力扩大。“扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。”党中央多次强调,扩大地方权力与地方独立是截然相反的两个概念,毛泽东指出,“这种特殊不是高岗的那种特殊,而是为了整体利益,为了加强全国统一所必要的特殊。”周恩来也强调说,“适当分权给地方就会更好地集权于中央”。赋予地方更多自主性的目的仍然在于调动地方积极性以推动国家整体的进步,而不是单单促进地方内部的建设。

  中央与地方之间能够保持关系上的平衡,根本原因是中央与地方没有利益上的冲突,利益诉求是一体的,故而有了发挥中央地方两个积极性的可能性。毛泽东多次指出,中央与地方之间既要防止过度分散,又要防止过度集中,要在全国平衡的基本框架下实现地方的自主。这种平衡有多重含义,既有中央与地方的平衡,也有中央部门之间、地方之间的平衡,这种平衡是达成两个积极性充分发挥的必要条件。

  3.4两个积极性的发挥,必然保持不断调整的动态机能

  1955年底后,党中央逐步开始强调将马克思主义基本原理与具体实际相结合,毛泽东强调,“我们要学的是属于普遍真理的东西,并且学习一定要与中国实际相结合”、“我们的理论,是马克思列宁主义的普遍真理同中国革命的具体实践相结合”。因此,党中央十分强调在制度构建的过程中及时总结教训、归纳经验,秉持实事求是的科学态度。刘少奇多次强调,“社会主义制度也有它的缺点,必须不断改进,使它更完善,更适合于各民族经济和社会的情况。把任何一个制度绝对化是不妥当的。”1962年8月的北戴河会议上,毛泽东指出,“(集中同分散的矛盾)我看没有(解决),还要继续做工作”;在强调不断动态调整的同时,党中央始终坚持了改革方向的不动摇。在1953——1966的几次放权过程中出现了一些波折,其中一些困难甚至还比较大,但都没有停下推进改革的步伐。“我们还没有来得及、也没有可能规定一整套适合情况的具体方针、政策和办法,因为经验还不足”。坚持方向不动摇,不断调整优化政策设计的思路传承了下来。邓小平同志指出,“从许多方面来说,现在我们还是把毛泽东同志已经提出、但是没有做的事情做起来,今后相当长的时期,还是做这件事。”可见,动态调整的思路一直贯穿了中央和地方积极性发挥的全过程。

  第4章1949——1966期间关于两个积极性的实践

  4.11949——1956:中央集权确立,奠定两个积极性的前提条件

  新中国的建立之初,既面临着大部分地区实质性解放还没完成,又面临着已解放地区满目疮痍、急需恢复社会生产,一个强有力的中央众望所归。在党中央的领导下,进行了一系列奠基性改革。

  1.以《共同纲领》作为临时宪法,奠定体制基本形态。

  具有广泛代表性的《共同纲领》具有新中国临时宪法的地位,对政权性质和政治制度部署规划。其中,对中央与地方之间的连接做了安排,确定我国在中央的统一领导下推行逐级管理,中央政府与地方政府是上级政府与下级政府之间的关系,在立法、行政等方面中央政府进行决策、指示、命令,下级政府进行部署、执行、安排。同时,《共同纲领》规定,面对我国多民族国家的现状,党中央在联邦制和单一制之间取舍谋划,决定在党的统一领导下实行民族区域自治制度,成为我国基本政治制度之一。

  中央人民政府的成立标志着全国有了统一的中央核心,《共同纲领》赋予了这一核心的合法性地位。同时围绕这一核心规定了各项国家制度的基本原则,并在此引导下开展立法工作。这成为了后期中央地方两个积极性发挥的根本前提。

  2.以撤消大区为重要节点,加强中央实际权力。

  在结束战争局面的初期,行政体制自然的脱轨于战时管理,“大区制”应运而生。在向苏联学习的时代背景下,大区制为恢复社会秩序,承载以财经为手段进行的权力关系分配贡献巨大,但财政问题成为了“大区制”设定后面临的突出问题。为了解决全国财政经济困难的问题,全国开始统一逐渐收编地方经济权力。政务院财经委员会于1950年2月13日至25日在北京召开了第一次全国财经会议,着重讨论了财政统一工作和财经平衡问题——地方财政的项目、程序、依据、标准、人员编制等制度均由中央制定。3月份,政务院先后通过颁布了《关于统一国家财政经济工作的决定》、《关于统一管理1950年度财政收入的决定》等文件,作出了统一全国财政经济管理的重大决策,使财经工作从基本上分散管理发展为高度集中统一的管理体制,做到统一全国财政收入、物资调度、现金管理。加上对银行系统实行的改革和重组,全国的财政金融权力全部归集到中央政府手中。

  1952年,国民经济基本恢复,我国面临着即将进入社会主义革命的新阶段,全国范围的大规模经济建设逐渐提上日程。推行计划经济需要更大强度、更大范围的中央集中统一领导,“大区制”的弊端愈发凸显出来——大区的管辖内容过于丰富,社会资源的调控权实质上没有被中央政府掌控,而是不断地向地方政府转移,中央政府、大区政府、地方势力三元博弈不断。1954年6月,中央发布《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》,大区制度终于退出历史的舞台。中央政府直接管理省、市、自治区事务,中央层级的政府部门数量增长近200%达到81个。致此,中央集权程度在实质上得到了充分加强,中央积极性空前高涨。

  3.以《五四宪法》为根本性保障,确立中央集权模式。

  随着1956年“三大改造”的完成,临时宪法《共同纲领》的代表性显得与时代不再契合,《五四宪法》的诞生结束了《共同纲领》的历史,成为规范我国各项事业新的总章程。它将中央政权机关的最高地位得以确立,形成中央集权在权力体系中的核心关键,确立了中央政权的主体地位。

  《五四宪法》中对中央集权的巩固与确立,在保障中央领导的同时,客观上也带来了地方职权划分的模糊与中央地方关系的不稳定。从地方积极性发挥的角度来看,这无疑是对地方的一种选择性忽视,体现了高度中央集权的体制特征,为后期的相关调整埋下了伏笔。

  4.21957——1958:尝试权力下放,突破地方积极性不足的局面

  中央高度经济集权体制对地方控制得太严,地方经济活动自主空间过于狭小,地方积极性缺失带来的矛盾随着社会发展的进程而逐渐显露,地方配合的缺位使得诸多重点建设工程推进缓慢。从1956年2月起,中央与34个经济部门的负责同志进行了广泛地讨论。以此为基础,1956年毛泽东发表了《论十大关系》,就处理中央与地方关系提出了新的原则,核心内容就是要赋权地方,探索中央集权与地方分权之间的平衡机制,更好激发地方的积极性。党的八大最终以决议的形式体现了毛泽东的这一思想,在《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议》中,确定了“统一领导、分级管理、因地制宜、因事制宜”的原则。

  着眼于增强地方自主权的体制改革随之展开。国务院于1956年5月到8月间召开了全国体制会议,周恩来在会上强调,“动员一切力量来建设社会主义国家。在这个前提下提出了分权给地方的问题……我们要在这样的意义上理解分权。”在1958年大跃进的背景下,中央大大加速了向地方大规模放权的过程。以企业为例,中央直接管理的企业减至1075个,比1957年减少88.4%。而从财政收入来看,中央财政收入从1959年开始急剧下降,所占财政收入比例从80%左右下降到24%左右。这次放权充分调动了地方积极性,但速度显然过快,导致中央与地方权力出现了失衡局面,带来了政府职能一定程度上的混乱。但无疑这期间的体制调整已经突破了原有的高度集权体制,向两个积极性发挥的目标进行了探索。

  4.31959——1965:进行“纠左”努力,巩固中央统一领导的着力点

  “权力下放”成为经济领域“大跃进”的一大衍生品,原计划的有步骤依次放权步伐被打乱,导致了整体社会秩序的混乱——国家的财政经济陷入脚重头轻、尾大不掉的状况,中央掌舵不了全面发展,地方无法保证中央要求,各项权力与关系之间缺乏必要的协调与制约。在此背景下,党中央重新开始审视中央与地方的关系。1959年6月毛泽东指出,大跃进的重要教训是没有综合平衡,权力下放太多,强调要实现各部的平衡,要适当收回下放的权力。同年7月,庐山会议召开,毛泽东再次在会上强调当下体制中存在的“有些半无政府主义”,强调中央的统一领导,中央陆续将下放到地方的诸多权力采取小步骤上收的方式渐趋集中。这一阶段的收权到1965年基本完成。此时,中央直属企业达到1.05万个,产值占全部工业总产值的60%。

  由于当时对于大跃进的成绩与问题的看法整体具有较大的局限性,主要肯定成绩、较小批评问题,使得本次制度层面的纠正努力较为局限。这既体现在本次收权只是简单回收,恢复中央部门被削减的部分职能,回归计划经济背景下的高度中央集权,而不是有机调整;又体现在以毛泽东为代表的领导人对本轮政策调整的看法十分不稳固。他一方面认为,大跃进的主体是好的,问题只是很小的部分,而且问题已经得到纠正,“大跃进”的整体步伐——特别是经济领域——要继续推进;又曾批评政府的经济工作:“过去放得太多,什么也下放,现在中央又管得太死。”,要进行改进。这使得原本就很不彻底的纠“左”进程一直处于回环复沓的过程中。但这一系列动作,仍然没有改变加强中央集权的着力点,始终保证了中央掌握积极性分配的主动权。

  第5章理论与实践中的积极效应与经验总结

  5.1积极效应

  1949——1966年间中央政府与地方政府在分权与集权之间循环波动,呈现出对动态平衡的追求过程。这期间的诸多政策设计对中国政治结构影响深远,其积极一面集中表现在以下几方面:

  5.1.1将发挥两个积极性作为中央与地方关系的目标

  在辩证法看来,中央与地方的两者之间的联系本质上是一对矛盾,是既相互对立又相互统一的,这是中国特色社会主义央地关系理论上的一大创举。既没有将两者彻底平行化,也没有将两者彻底隶属化,而是在矛盾的视阙下来看待二者的关系。基于此,在构建相应的制度时则是在中央统一领导的基础上,充分发挥两个积极性,这成为了我国建构中央与地方制度的最高目标。

  在发挥两个积极性的目标下,1949——1966年间中央的多次做法都提供了宝贵经验:其一,要以经济体制的调整作为推动整体制度变迁的重要手段。事关国家安全和存续的问题由中央统管,调整的着力点就在于对当时经济领域的事务进行职责和权限上的划分。中央的任务在于确定发展方向、把握整体大局、协调各方利益,从而保证国家确定的发展战略得到稳步执行、实现发展目标,而工农商等需要契合地方现实状况、离不开地方紧密配合的工作则应该下放至地方管辖,从而实现效益的最大化;其二,必须时刻警惕官僚主义、山头主义的不良作风与危险倾向,要防止因为命令可能出自不同主体带来的风险。在特定时期内允许地方可以抵制来自中央部委的命令主义、衙门主义等不当做法,扩大地方的自主性;其三,强调中央与地方之间、中央各部门之间、各个地方之间的协商、交流,“各地都要有适合当地情况的特殊”、“我们要提倡同地方商量办事的作风。”只有中央认真与地方商量,才能广泛听取意见建议,从而做出正确的决策,从而集中力量办大事。对于中央而言,离开地方上的协助,会使中央决策缺乏适应性与科学性;对于地方而言,只有与中央和其他地方多交流沟通,才能明白整体利益格局、找准自身发展定位,充分考虑到各地方不同的利益诉求与现实条件,使自身发展更具可行性,避免矛盾冲突。

  “发挥中央与地方两个积极性”是本时期内关于中央与地方关系调整中最核心的目标要求,既是基本准则,也是具体方法。在此目标下确立的“统一领导、分级管理、因地制宜、因时制宜”成为中国特色社会主义建设的基本方针。这一目标,不仅在本时期内发挥作用,持续了整个计划经济时代,同样也为改革开放后市场经济体制下的中央与地方关系改革确立了基本思路,为各代党的领导集体所继承。正如邓小平指出的:“从许多方面来说,现在我们还是把毛泽东同志已经提出、但是没有做的事情做起来......当然,我们也有发展,而且还要继续发展。”在党的十三大报告、八二年宪法、《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》等规定与决议中,均将发挥中央和地方两个积极性作为指导原则记入其中。

  5.1.2突破照搬思路,奠定了我国经济管理格局的基本样态

  由1949——1966年间的相关制度调整不难发现,党中央很早就尝试对照搬苏联模式的做法进行突破。在建国后建立的中央集权管理模式随着第一个五年计划的实施不断加强,基本上对苏联模式照搬照抄。而这段时期内“收——放——收”的多轮分权改革无疑是针对高度集中的苏联模式的一次改革尝试,在当时的时代背景下,这无疑是一次极具政治勇气的实践。对于地方而言,在人员管理、产业管理、企业管理、财税管理等方面的话语权有了很大变化,单一中央发挥积极性的体制机制在此次分权改革中受到了强烈冲击,初步由中央集权模式走上了中央逐渐与地方分权的路径,为达到中央与地方两个积极性的发挥这一目标奠定了基础。

  观察改革开放前后三十年的进程可以发现,正是有了1949——1966年间诸多关于两个积极性发挥的实践探索,才形成了中央地方管理系统的初步格局。可以说,没有形成这样的结构,就不会有“摸着石头过河”原则下指导的普惠式、渐进式改革开放的发生,更遑论后几代领导人在改革开放之后推进的诸多分权尝试。从历史意义来看,中国能够彻底走上马克思主义中国化的道路、告别僵化的苏联模式带来的影响,1949——1966年间所推行的改革行动,具有开创性意义。

  5.2经验总结

  1949——1966年间的诸多改革尝试,虽然迈出了极为重要的一步,但无疑受困于当时党的全国性执政经验尚不充分,对社会主义建设的规律缺乏理解与掌握,在政策设计与推行过程中出现了一定偏差,为后期进一步发挥中央和地方的两个积极性积累了宝贵经验。

  5.2.1脱离经济体制,单纯的行政体制改革无法发挥积极性

  1949——1966年间我国属于传统的计划经济时期,各项经济活动受到中央的完整把控,即使是在大量企业下放到地方管理的阶段,各个企业仍然是按照产业链需要进行生产分配,整个经济活动按照产业链分为各个类别,由各个专业化政府部门进行分类管理。在这样的情况下,地方政府没有经济活动上的博弈资格,地方政府能够掌握的经济活动完全由中央政府下放而来,中央意志起到决定性。基于此,重大事件的决策权以及相应的财政权则均由中央起决定作用。在这样的权力样态下,发挥地方积极性的目的就仅仅局限于更好的完成中央确立的各项生产计划。导致这段时期内的中央——地方的关系波动性较大,不断地从中央极端走向地方极端,在两个极端状况下周期性地消长,平衡状态难以实现。

  在计划经济模式的背景下,试图去寻找中央与地方两个积极性发挥充分的样态几乎是难以实现的,并不存在这样一种平衡的模式。经济活动的不稳定状态折射到政治上就体现为体制变化的无奈循环。可见,只有在充分的市场经济的条件下,中央和地方两个积极性的充分发挥才能真正达成。

  5.2.2权力划分的调整必须要有科学的认识和制度的保障

  在1949——1966年间进行的体制改革,普遍缺乏规范性,没有遵循一套稳定的流程进行制度设计,故而从各项政策从诞生指出就缺乏稳定性根基。在这段时间“收——放——收”的改革过程中,毛泽东的个人意志起到了较大影响。在当时的政治体系中,宪法和法律对中央与地方关系的规定仍处于较为模糊的状态,具体执行层面的诸多规定是以行政命令,甚至是军事指挥色彩极强的指示作出的,这就让中央与地方积极性发挥的渠道始终难以摆脱随意性、处于极不稳定的状态中。中央政府根据经济运行的情况来决定集权和分权的程度。如果集权导致了经济的停滞就开始分权,反之则重新集权。在集权和分权的周期性循环中,地方政府从来未获取实质性权力。“一收就死,一死就放,一放就乱,一乱就收”的乱像频频发生。

  这与当时所处的时代背景息息相关。在“左倾”思想指挥的“大跃进”的背景下,循序渐进被又快又好的思想所代替,在本轮权力下放的过程中没有做到按部就班,缺少条理与步骤。从实际操作上看,在那一轮权力下放的过程中,中央对地方的放权并不是服务于国民经济与社会发展的需要,而是在很大程度上成为了政治领域“大跃进”的一个重要指示标,运动属性代替了改革属性,成为“左倾”思想推广的一大工具。罔顾社会发展的现实需要和经济建设的科学规律,过度强调在省一级单位中建立相对独立且完整的生产链条,快速下放各类企事业单位,迅猛扩大地方管理权限、扩充相关职员队伍。大而不当,使得建设规模超出了我国的建设能力,也超出了我国的实际需要,造成了经济社会发展的严重混乱。这直接导致了企业管理的混乱——对于企业而言,计划经济条件下的政企不分状态,使得企业只是从中央政府的附属物变成了地方政府的附属物,中央下放企业时没有注意到同步加强宏观层面的统筹规划,且中央政府从未将企业收入分配权下放给地方政府,企业受到多头领导,而每一处领导都是对原有协作体系的打破,十分混乱。

  本轮以发挥中央与地方两个积极性为目的的改革实践本质上是对新型中央地方关系的一次建构尝试。但无可奈何地受到历史条件的局限,在实际操作中所取得的效果也在一定程度上与其初衷南辕北辙。但无可争议的是,这轮改革迈出了政治体制领域马克思主义中国化的重要一步。